- 9月23日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于調整完善土地出讓收入使用范圍優先支持鄉村振興的意見》（以下簡稱《意見》），從土地出讓收入用于農業農村的比例、相關政策的銜接、中央到地方的資金調劑機制、土地出讓收入用于農業農村資金的統籌使用和核算等五個方面提出了新的規定。《意見》對現有土地出讓收入分配格局提出了新要求，將會對未來以土地為核心的基礎設施投融資模式以及存量項目收入分配模式產生重要影響。本文將在梳理政策脈絡基礎上，解讀文件內容，并對文件影響做簡要分析。
一、國有土地出讓收入制度政策脈絡
國有土地使用權出讓收入又稱為土地出讓金，是指各級政府以出讓等方式配置國有土地使用權而獲取的全部土地價款。土地出讓收入也是土地財政的核心概念。我國國有土地長期實行無償的行政劃撥制度，隨著市場經濟體制逐步建立完善和改革開放深入推進，中央和地方開始逐步推進土地使用制度改革。從國有土地出讓收入制度歷史沿革的視角分析，國有土地出讓收入制度的變遷主要經歷了以下三個階段：
階段一：改革開放初期，主要用于土地開發和城市建設（1987-1996）
1987年，深圳實施土地招拍掛，成為全國首次以協議方式出讓土地的地區，拉開了中國土地使用權制度改革的序幕。1989年到1994年之間，國有土地出讓收入的使用方向和使用范圍，國家先后下發政策進行明確，核心內容包括：（一）土地出讓收入主要用于城市（基礎設施）建設和土地開發；（二）建立城市土地開發建設基金，實行專款專用。1987年-1996年之間，我國國有土地出讓收入使用方向主要用于土地開發和城市建設，大量的土地出讓收入為這一時期的城鎮化提供了重要財力支持。
之后相繼出臺《協議出讓國有土地使用權規定》、《劃撥用地目錄》和《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》，國務院發布《關于深化改革嚴格土地管理的決定》。政府一系列政策文件推動土地資源市場化配置，我國國有土地出讓制度逐步形成和完善。
階段二：市場經濟體制逐步建立和完善，土地出讓收入使用范圍逐步擴大（1997-2006）
這一階段，市場經濟體制改革逐步深入，國有企業改革不斷深化，耕地保護也成為基本國策，政府調控土地市場的重要作用日益發揮，土地財政分配的調節作用日益凸顯。這一階段土地出讓收入的使用范圍除原有的繼續用于城市建設和土地開發外又逐步擴大，主要包括：（一）土地出讓收入用于安置破產企業職工；（二）土地出讓收入用于耕地開發，從1999年1月1日起，對于新增建設用地，市、縣政府取得的土地收益30%上繳中央，專項用于耕地開發；（三）土地出讓收入用于農業土地開發，土地出讓金用于農業土地開發的比例，按各市、縣不低于土地出讓平均純收益的15％確定，用于農業土地開發的土地出讓金主要留在市、縣，專款專用；（四）建立國有土地收益基金，將部分土地出讓收益用于收儲土地。
階段三：深化土地制度改革，國有土地出讓收入制度走向規范化、制度化（2007至今）
2006年12月31日財政部、國土資源部、中國人民銀行共同印發《國有土地使用權出讓收支管理辦法》（財綜〔2006〕68號），確立了新的國有土地出讓收入制度。之后隨著土地制度改革的不斷深入，國有土地出讓收入制度走向規范化、制度化。主要呈現以下幾方面的特點：
（一）明確土地出讓收入使用范圍。主要包括：征地和拆遷補償支出、土地開發支出、支農支出、城市建設支出以及其他支出等五項。
（二）明確土地出讓收入使用重點領域。重點向新農村建設傾斜，逐步提高用于農業土地開發和農村基礎設施建設的比重。用于農村基礎設施建設的資金，要重點用于農村飲水、沼氣、道路、環境、衛生、教育以及文化等基礎設施建設項目。
（三）明確土地出讓收入使用支出安排。出讓收入的使用要確保足額支付征地和拆遷補償費、補助被征地農民社會保障支出、保持被征地農民原有生活水平補貼支出。在支出安排上，首先確保被征地農民和補拆遷居民的合法利益，然后才能安排其他各類事項。
（四）明確土地出讓收入使用管理規范。出讓收支全額納入地方政府基金預算管理，收入全部繳入地方國庫，支出均通過地方政府基金預算從土地出讓收入中予以安排，實行“收支兩條線”管理；在地方國庫中設立專賬，專門核算土地出讓收入和支出情況；要按照“以收定支，收支平衡”原則編制年度土地出讓收支預算。
二、《意見》重點內容解讀
從前述政策梳理即可看出，國有土地使用權出讓收入分配于農村農業的政策安排肇始于20世紀初，本次《意見》是對2006年確立的制度體系進行的補充和細化，并規定了若干新的分配規則，其重點內容主要有：
（一）提高土地出讓收入用于農業農村比例
《意見》要求“各省（自治區、直轄市）可結合本地實際，從以下兩種方式中選擇一種組織實施：一是按照當年土地出讓收益用于農業農村的資金占比逐步達到50%以上計提，若計提數小于土地出讓收入8%的，則按不低于土地出讓收入8%計提；二是按照當年土地出讓收入用于農業農村的資金占比逐步達到10%以上計提”；“各省（自治區、直轄市）可對所轄市、縣設定差異化計提標準，但全省（自治區、直轄市）總體上要實現土地出讓收益用于農業農村比例逐步達到50%以上的目標要求。”
相較于之前土地出讓收入用于農業農村的規定，《意見》不僅提高了計提比例，也對計提規則做了修改。財政部、國土資源部關于印發《用于農業土地開發的土地出讓金使用管理辦法》的通知》（財建[2004]174號）規定：“土地出讓金用于農業土地開發的比例,由各省、自治區、直轄市及計劃單列市人民政府根據不同情況,按各市(地、州、盟)、縣(市、旗)不低于土地出讓平均純收益的15%確定”；《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》（2011年中央一號文件）規定：“從土地出讓收益中提取10%用于農田水利建設，充分發揮新增建設用地土地有償使用費等土地整治資金的綜合效益。” 《關于從土地出讓收益中計提教育資金有關事項的通知》（財綜〔2011〕62號）規定：從土地出讓收益中按照10%的比例計提的教育資金，“從土地出讓收益中計提的教育資金，實行專款專用，重點用于農村（含縣鎮，下同）學前教育、義務教育和高中階段（以下簡稱農村基礎教育）學校的校舍建設和維修改造、教學設備購置等項目支出，具體包括前期工作費、工程施工費、設備購置費、竣工驗收費、項目管理費和不可預見的費用等。”可見，上述過往規定中農業土地開發費用、農田水利建設費用和農村基礎教育費用計提比例總計35%，且是以土地出讓收益為標準。
《意見》要求各省（自治區、直轄市）總體上要實現土地出讓收益用于農業農村比例逐步達到50%以上的目標要求，比現行政策提高15個百分點；且設立了8%的地方政府土地出讓收入要用于農業農村的最低標準。土地出讓收益是土地出讓收入扣除征地和拆遷補償支出、土地開發支出等成本性支出后的收益。相對于過去政策以土地出讓收益作為基數，《意見》以土地出讓收入為基數設定分配比例能夠擠出一部分政府土地出讓成本的水分，保證了分配的可靠性。
（二）土地出讓收入分配模式將漸進式推進
《意見》規定：土地出讓收入中用于償還“十三五”易地扶貧搬遷融資資金以及償還收儲土地因收儲土地形成的地方政府債務不受影響。同時兜底規定：“合理把握土地征收、收儲、供應節奏，保持土地出讓收入和收益總體穩定，統籌處理好提高土地出讓收入用于農業農村比例與防范化解地方政府債務風險的關系。”由此可見，《意見》的執行是一個漸進式推進過程，文件要求的總體目標（即到“十四五”末期，土地出讓收益用于農業農村比例達到50%以上）有一個五年的過渡期，期間地方政府還是要處理好存量項目建設與支農支出的平衡，不增加、并且化解地方政府隱性負債仍是《意見》出臺的重要考量因素。
（三）土地出讓收入用于農業農村資金的使用范圍有所擴大
《意見》要求“整合使用土地出讓收入中用于農業農村的資金，重點用于高標準農田建設、農田水利建設、現代種業提升、農村供水保障、農村人居環境整治、農村土地綜合整治、耕地及永久基本農田保護、村莊公共設施建設和管護、農村教育、農村文化和精神文明建設支出，以及與農業農村直接相關的山水林田湖草生態保護修復、以工代賑工程建設等。”這就為土地出讓資金使用指明了方向、劃定了范圍。相比于財綜[2006]68號文對農村基礎設施建設支出范圍的表述“農村飲水、沼氣、道路、環境、衛生、教育以及文化等基礎設施建設”，《意見》的范圍更為廣泛，可策劃的項目概念也更為明晰。
（四）嚴控土地成本核算范圍
《意見》規定：“規范土地出讓收入管理，嚴禁變相減免土地出讓收入，確保土地出讓收入及時足額繳入國庫。嚴格核定土地出讓成本性支出，不得將與土地前期開發無關的基礎設施和公益性項目建設成本納入成本核算范圍，虛增土地出讓成本，縮減土地出讓收益。”“嚴肅查處擅自減免、截留、擠占、挪用應繳國庫土地出讓收入以及虛增土地出讓成本、違規使用農業農村投入資金等行為，并依法依規追究有關責任人的責任。”
實踐中，地方存在一些將與土地前期開發無關的基礎設施和公益性項目建設成本納入土地開發成本、變相減少支農土地出讓收益比例的行為。《意見》明確禁止此類行為，一方面保障了政策執行過程不走樣，確保支農資金足量到位；另一方面，對于社會資本方而言，城鎮土地一級開發中包含的基礎設施建設內容應審慎對待，避免涉足一級開發中與土地前期開發無關的基礎設施和公益性項目建設，影響項目回款。
三、《意見》對基建項目投融資的影響
（一）城鎮范圍內的F+EPC、ABO、片區開發等與土地出讓收入掛鉤的項目將受到影響
在中央和地方嚴格把控政府違規負債的背景下，現存基建投融資項目多數以片區開發、ABO、F+EPC等模式實施，此類模式的付費來源大多是各級地方政府的土地出讓收入，或是直接由社會資本進行土地的一二級聯動開發，實現投資與收益的自平衡。此次《意見》的出臺明確規定土地出讓收入用于農業農村的比例最低為8%，到“十四五”期末，以省（自治區、直轄市）為單位，土地出讓收益用于農業農村比例要達到50%以上。《意見》要求的“不得將與土地前期開發無關的基礎設施和公益性項目建設成本納入成本核算范圍”又堵住了后門。由于《意見》設定了五年的緩沖期，土地出讓收入用于農業農村的資金也主要由市、縣政府安排使用，且地方政府要處理好地方政府債務與支農支出的平衡問題，如果此類存量項目如回款期限較短，則受到的影響不大；但期限較長的開發項目或新增項目勢必會隨著“十四五”推進而受到越來越多地“掣肘”，社會資本方在承接此類新增項目時應將市縣和省級政府對《意見》的落實情況與項目回款的關系做充分了解。
（二）與土地出讓收入相關的專項債發行規模將持續縮減
根據中國債券信息網和相關文章披露的資料，以安徽省宣城市為例，宣城市2018年發行了34.78億元新增專項債，以土儲、棚改為主。2019年發行了40.3億元新增專項債，仍然以棚改為主，達到31.67億元。2020年已發行46.75億元，全部為其他類型項目收益專項債。2020年發行的項目當中，收入來源包含土地出讓收入的共計有12個項目。宣城12個項目出讓土地將超過1萬畝，其中收入100%來源于土地出讓收入的項目有3個；土地出讓收入占總收入比重超過60%的項目有6個。宣城市本級5個項目，其中3個項目收入100%來源于土地出讓收入，5個項目土地出讓收入平均占比為88.80%。
土地出讓收入占比過高，主要依靠土地出讓收入作為項目收益和還款來源的項目在全國各地不在少數，2019年12月財政部預算司巡視員王克冰在《地方債市場建設與發展研討會》上強調：“專項債券需要改變現在專項債來源單一和過度依賴土地出讓收入的局面。” 隨著此次《意見》的出臺，今后主要依靠土地出讓收入作為項目收益和還款來源的項目將逐漸收緊，專項債券過度依賴土地出讓收入的局面將得到改善，城市開發建設項目與土地出讓收入直接相關的專項債發行規模將持續縮減。
（三）鄉村振興、農村農業開發將成為新的市場關注點
在“以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”下，鄉村發展就是擴大內需的一個重要戰略支點，農村基礎設施建設作為“補短板”已被提上日程。無論是《土地管理法》修訂推廣農村集體經營性建設用地出讓制度及各地試點、還是農業農村部發布《社會資本投資農業農村指引》提出農業農村區域綜合開發模式概念，引導社會資本方投資農村基礎設施建設已成為明確政策導向。《意見》在一定程度上打通了此類模式中政府付費的來源問題，未來的投建模式將形成以集體建設用地出讓或運營收益、國有土地出讓收入支農部分和政府一般財政公共預算支出“三駕馬車”的收益模式。當前政策倡導的農村開發商業模式主要有：
1、農業農村區域綜合開發模式
《社會資本投資農業農村指引》提出：“探索區域整體開發模式。支持有實力的社會資本在符合法律法規和相關規劃、尊重農民意愿的前提下，因地制宜探索區域整體開發模式，統籌農業農村基礎設施建設與公共服務、高標準農田建設、集中連片水產健康養殖示范建設、產業融合發展等進行整體化投資，建立完善合理的利益分配機制，為當地農業農村發展提供區域性、系統性解決方案，促進農業提質增效，帶動農村人居環境顯著改善、農民收入持續提升，實現社會資本與農戶互惠共贏。”筆者認為，該《指引》與《土地管理法》共同構成了集體經營性建設用地開發利用的核心政策資源，很可能成為目前新農村建設、開發、運營、產業導入等項目用地瓶頸的突破口。以集體經營性建設用地為核心的農業農村區域開發就是集“土地整理+集體經營性建設用地出讓+開發建設+基礎設施配套+產業導入運營”為一體的操作模式，社會資本方可根據自身優勢以聯合體形式參與上述模式的部分或全部流程。在參與主體方面，謀求轉型的政府平臺公司可參與到此類區域開發中來。平臺公司可利用其屬地化優勢，通盤考慮農業農村區域開發區位選擇，通過集體經營性建設用地開發持有、產業導入運營為手段做大做強。《意見》中規定的土地出讓收入中用于農業農村資金廣泛的使用范圍更是為上述模式策劃成“可行性缺口補貼+政府付費”提供了政策依據。
2、農村基礎設施建設運營類項目
國家發展改革委、財政部印發的《關于深化農村公共基礎設施管護體制改革的指導意見》（發改農經〔2019〕1645號）規定“堅持城鄉融合發展，逐步建立健全城鄉公共基礎設施一體化發展機制，實現城鄉公共基礎設施統一規劃、統一建設、統一管護”、“支持有條件的地方政府將城鄉基礎設施項目整體打包，實行一體化開發建設管護。”城市基礎設施項目可融入農村建設管護范疇，在當下城市基建政策乏力情況下利用農村政策紅利不失為一種策略。而開發建設管護一體化實施的政策也為社會資本方在農村領域開展投建一體化打開了新局面。結合來看，農村基礎設施建設運營類項目可以打包成為“城市基建投資、建設、管護+農村基建投資、建設、管護”模式。
就回款來源，文件指出：“地方各級政府要依據管護責任、規模和標準，建立城鄉一體化的公共財政預算支出體制，將應由政府承擔的農村公共基礎設施管護費用納入本級政府預算”、“農村集體經營性建設用地入市收益，安排一定比例用于農村公共基礎設施管護。”文件將管護費用（如果打包投資建設，則應當包含投資收益及建安成本收益部分）付款來源劃分為地方財政支付、農村集體資金、農村集體經營性建設用地入市收益及城鄉使用者付費。上述收入來源并不相互排斥，可以在一個項目中共存，《意見》規定的固定支出比例也為此類項目政府付費部門做了政策保障。
（四）存量涉農項目可把握政策紅利
不同于城鎮范圍內的以土地出讓為核心的建設項目，《意見》將會給利用集體土地建設的安置房等涉農項目回款帶來利好。《意見》設定的土地出讓收益固定比例用于支農使用，能在政府一般公共預算外新增部分政府付費。在使用安排上，《意見》規定土地出讓收入用于農業農村的資金主要由市、縣政府安排使用，重點向縣級傾斜，賦予縣級政府合理使用資金的主動權。由此，社會資本方可與市縣財政、土地等主管部門溝通，合理安排涉農項目回款問題。
