日前，國務(wù)院印發(fā)關(guān)于進一步深化預(yù)算管理制度改革的意見（以下簡稱《意見》），部署進一步深化預(yù)算管理制度改革。
中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院副院長、研究員楊志勇接受記者采訪時表示，2014年新預(yù)算法通過之后，財政部出臺了一系列具體改革措施，預(yù)算管理制度改革穩(wěn)步推進、不斷完善。在當(dāng)前新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局，對預(yù)算管理制度提出了更高的要求。《意見》的出臺將更好地指引預(yù)算管理工作，推動預(yù)算管理制度進一步完善。特別是，在財政緊平衡狀況下，通過改善預(yù)算管理，向預(yù)算管理要財力，有助于更好地發(fā)揮財政在國家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用，更好地服務(wù)黨和國家事業(yè)大局。
北京大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院財政學(xué)系主任劉怡認(rèn)為，《意見》提出加強黨的領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌財政資源、支出標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、上下級預(yù)算銜接、資產(chǎn)負債管理、信息化管理等多方面舉措，對深化預(yù)算管理制度改革的部署全面、立體、系統(tǒng)，思路和提法新穎。隨著改革措施的逐步落實，將推動我國預(yù)算管理水平再上新臺階。
立足改革成果 24條措施推動實現(xiàn)重點突破
《意見》立足于前期改革措施奠定的基礎(chǔ)，將有關(guān)改革成果制度化，提出加大預(yù)算收入統(tǒng)籌力度，增強財政保障能力等6個方面24條具體改革措施，從5個方面實現(xiàn)預(yù)算管理制度的重點突破。
一是加強重大決策部署財力保障。各級預(yù)算安排要將落實黨中央、國務(wù)院重大決策部署作為首要任務(wù)。完善預(yù)算決策機制和程序，各級預(yù)算、決算草案應(yīng)當(dāng)按程序報本級黨委和政府審議，各部門預(yù)算草案應(yīng)當(dāng)報本部門黨組（黨委）審議。
二是加強財政資源統(tǒng)籌。加大收入統(tǒng)籌力度，盤活存量，充分挖掘釋放各種閑置資源潛力。加強政府性資源統(tǒng)籌管理，將依托行政權(quán)力、國有資源（資產(chǎn)）獲取的收入以及特許經(jīng)營權(quán)拍賣收入等按規(guī)定全面納入預(yù)算。強化部門和單位收入統(tǒng)籌管理，要求部門和單位依法依規(guī)將取得的包括事業(yè)收入、事業(yè)單位經(jīng)營收入等非財政撥款收入在內(nèi)的各類收入納入部門或單位預(yù)算，未納入預(yù)算的收入不得安排支出。
三是規(guī)范預(yù)算支出管理。合理安排支出預(yù)算規(guī)模，充分發(fā)揮財政政策逆周期調(diào)節(jié)作用。優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，堅持“三保”支出在財政支出中的優(yōu)先順序。推進支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，將支出標(biāo)準(zhǔn)作為預(yù)算編制的基本依據(jù)。不折不扣落實過緊日子要求，嚴(yán)控一般性支出。完善財政資金直達機制，確保資金直達使用單位、直接惠企利民。
四是加強預(yù)算控制約束和風(fēng)險防控。實施項目全生命周期管理，預(yù)算支出全部以項目形式納入預(yù)算項目庫，未入庫項目一律不得安排預(yù)算。強化中期財政規(guī)劃對年度預(yù)算的約束。加強財政運行風(fēng)險防控，加強重大政策、重大政府投資項目等財政承受能力評估。健全地方政府依法適度舉債機制，堅決遏制隱性債務(wù)增量，穩(wěn)妥化解隱性債務(wù)存量。
五是提高預(yù)算管理信息化水平。將制度規(guī)范與信息系統(tǒng)建設(shè)緊密結(jié)合，以省級財政為主體建設(shè)覆蓋本地區(qū)的預(yù)算管理一體化系統(tǒng)并與中央財政對接，動態(tài)反映各級預(yù)算安排和執(zhí)行情況。建立完善全覆蓋、全鏈條的轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)控機制。積極推動跨部門基礎(chǔ)信息共享共用。
楊志勇表示，《意見》將前期具體改革成果制度化，是對預(yù)算管理制度改革的系統(tǒng)化總結(jié)，體現(xiàn)了系統(tǒng)集成的改革要求，為預(yù)算管理工作提供了更加明確的方向，從根本上改變了改革措施碎片化的狀況，有利于各項舉措相互協(xié)調(diào)配合，形成合力。
中國財政科學(xué)研究院研究員白景明接受記者采訪時表示，《意見》體現(xiàn)了鮮明的時代特色和要求。其中值得特別注意的包括，強調(diào)收入和資源的統(tǒng)籌使用，收入方面要盤活存量資金，把財政撥款和非財政撥款收入統(tǒng)籌使用；資源管理方面，要加強國有資源收入統(tǒng)籌使用。他認(rèn)為，加強財政資源統(tǒng)籌要以預(yù)算法為依據(jù)，通過建立健全有關(guān)制度加以推進。
增強預(yù)算控制力和約束力 推進財政支出標(biāo)準(zhǔn)化
為有效解決當(dāng)前仍存在的預(yù)算控制偏軟、約束力不強等問題，《意見》提出了多項改革舉措。
——加強各級政府預(yù)算銜接。上級政府應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)提前下達轉(zhuǎn)移支付和新增地方政府債務(wù)限額預(yù)計數(shù)，增強地方預(yù)算編制的完整性、主動性。下級政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照提前下達數(shù)如實編制預(yù)算，既不得虛列收支、增加規(guī)模，也不得少列收支、脫離監(jiān)督。
——實施項目全生命周期管理。將項目作為部門和單位預(yù)算管理的基本單元，預(yù)算支出全部以項目形式納入預(yù)算項目庫，實施項目全生命周期管理，未納入預(yù)算項目庫的項目一律不得安排預(yù)算。實行項目標(biāo)準(zhǔn)化分類，規(guī)范立項依據(jù)、實施期限、支出標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)算需求等要素。建立健全項目入庫評審機制和項目滾動管理機制。做實做細項目儲備，納入預(yù)算項目庫的項目應(yīng)當(dāng)按規(guī)定完成可行性研究論證、制定具體實施計劃等各項前期工作，做到預(yù)算一經(jīng)批準(zhǔn)即可實施，并按照輕重緩急等排序，突出保障重點。推進運用成本效益分析等方法研究開展事前績效評估。
——推進支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。建立國家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合的基本公共服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)體系。各地區(qū)要圍繞“三保”等基本需要研究制定縣級標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)支出政策、項目要素及成本、財力水平等，建立不同行業(yè)、不同地區(qū)、分類分檔的預(yù)算項目支出標(biāo)準(zhǔn)體系。根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展、物價變動和財力變化等動態(tài)調(diào)整支出標(biāo)準(zhǔn)。加強對項目執(zhí)行情況的分析和結(jié)果運用，將科學(xué)合理的實際執(zhí)行情況作為制定和調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)。加快推進項目要素、項目文本、績效指標(biāo)等標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化。將支出標(biāo)準(zhǔn)作為預(yù)算編制的基本依據(jù)，不得超標(biāo)準(zhǔn)編制預(yù)算。
——推動預(yù)算績效管理提質(zhì)增效。將落實黨中央、國務(wù)院重大決策部署作為預(yù)算績效管理重點，加強財政政策評估評價和重點領(lǐng)域預(yù)算績效管理，分類明確轉(zhuǎn)移支付績效管理重點，強化引導(dǎo)約束。加強對政府和社會資本合作、政府購買服務(wù)等項目以及國有資本資產(chǎn)使用績效管理。加強績效評價結(jié)果應(yīng)用，將績效評價結(jié)果與完善政策、調(diào)整預(yù)算安排有機銜接。加大績效信息公開力度。
——強化預(yù)算對執(zhí)行的控制。對預(yù)算指標(biāo)實行統(tǒng)一規(guī)范的核算管理，精準(zhǔn)反映預(yù)算指標(biāo)變化，實現(xiàn)預(yù)算指標(biāo)對執(zhí)行的有效控制。堅持先有預(yù)算后有支出，嚴(yán)禁超預(yù)算、無預(yù)算安排支出或開展政府采購。嚴(yán)禁出臺溯及以前年度的增支政策，新的增支政策原則上通過以后年度預(yù)算安排支出。規(guī)范預(yù)算調(diào)劑行為。規(guī)范按權(quán)責(zé)發(fā)生制列支事項，市縣級財政國庫集中支付結(jié)余不再按權(quán)責(zé)發(fā)生制列支。加強對政府投資基金設(shè)立和出資的預(yù)算約束。加強國有資本管理與監(jiān)督。
白景明表示，支出標(biāo)準(zhǔn)是預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行的基本依據(jù)，標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)與否決定著預(yù)算是否合理可行、約束有力。《意見》強調(diào)加快建立支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，有助于加強預(yù)算控制，增強預(yù)算的約束力。
劉怡告訴記者，各級預(yù)算草案報本級黨委和政府審議，強調(diào)黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)，要求加強支出標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、按標(biāo)準(zhǔn)支出。這些措施均突出了預(yù)算剛性，是財政緊平衡狀態(tài)下減少無效低效資金的必要之舉。
適應(yīng)現(xiàn)代財稅體制需要 構(gòu)建現(xiàn)代財政國庫管理制度
為適應(yīng)建立現(xiàn)代財稅體制的新需要，《意見》圍繞現(xiàn)代財政國庫管理“控制、運營、報告”三大功能，系統(tǒng)地提出了優(yōu)化國庫集中收付管理的有關(guān)要求，主要包括：對政府全部收入和支出實行國庫集中收付管理。完善國庫集中支付控制體系和集中校驗機制，實行全流程電子支付，優(yōu)化預(yù)算支出審核流程，全面提升資金支付效率。根據(jù)預(yù)算收入進度和資金調(diào)度需要等，合理安排國債、地方政府債券的發(fā)行規(guī)模和節(jié)奏，節(jié)省資金成本。優(yōu)化國債品種期限結(jié)構(gòu)，發(fā)揮國債收益率曲線定價基準(zhǔn)作用。完善財政收支和國庫現(xiàn)金流量預(yù)測體系，建立健全庫款風(fēng)險預(yù)警機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國庫庫款管理、政府債券發(fā)行與國庫現(xiàn)金運作。建立完善權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度，全面客觀反映政府資產(chǎn)負債與財政可持續(xù)性情況。
同時，《意見》還對拓展政府采購政策功能提出要求，明確要建立政府采購需求標(biāo)準(zhǔn)體系，鼓勵相關(guān)部門結(jié)合部門和行業(yè)特點提出政府采購相關(guān)政策需求，推動在政府采購需求標(biāo)準(zhǔn)中嵌入支持創(chuàng)新、綠色發(fā)展等政策要求。細化政府采購預(yù)算編制，建立支持中小企業(yè)發(fā)展等政策落實的預(yù)算編制和資金支付控制機制。
楊志勇表示，國庫管理內(nèi)容范圍較廣，《意見》的上述規(guī)定均是建立和完善現(xiàn)代財政國庫管理制度的重要內(nèi)容。財政國庫管理專業(yè)性強，未來應(yīng)加強相關(guān)技術(shù)攻關(guān)，為國庫管理運作提供必要的支持。
白景明提出，國庫管理要充分發(fā)揮國債收益率曲線的定價基準(zhǔn)作用，優(yōu)化國債品種及其期限結(jié)構(gòu)，這對于能否有效防控財政風(fēng)險是非常重要的參考。
加強風(fēng)險防控 增強財政可持續(xù)性
當(dāng)前，基層財政運行、地方政府債務(wù)、社會保障、金融等領(lǐng)域風(fēng)險防控壓力不斷加大，《意見》明確要統(tǒng)籌發(fā)展和安全，將防控風(fēng)險、增強財政可持續(xù)性擺在更加突出位置。其中主要包括：
——加強跨年度預(yù)算平衡。加強中期財政規(guī)劃管理，強化中期財政規(guī)劃對年度預(yù)算的約束。對各類合規(guī)確定的中長期支出事項和跨年度項目，要根據(jù)項目預(yù)算管理等要求，將全生命周期內(nèi)對財政支出的影響納入中期財政規(guī)劃，實現(xiàn)中長期支出事項“顯性化”。地方政府舉借債務(wù)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格落實償債資金來源，科學(xué)測算評估預(yù)期償債收入，合理制定償債計劃，并在中期財政規(guī)劃中如實反映。
——健全地方政府依法適度舉債機制。健全地方政府債務(wù)限額確定機制。完善專項債券管理機制，專項債券必須用于有一定收益的公益性建設(shè)項目，建立健全專項債券項目全生命周期收支平衡機制，實現(xiàn)融資規(guī)模與項目收益相平衡，專項債券項目對應(yīng)的政府性基金收入、專項收入應(yīng)當(dāng)及時足額繳入國庫，保障專項債券到期本息償付。完善以債務(wù)率為主的政府債務(wù)風(fēng)險評估指標(biāo)體系，建立健全政府債務(wù)與項目資產(chǎn)、收益相對應(yīng)的制度，綜合評估政府償債能力。加強風(fēng)險評估預(yù)警結(jié)果應(yīng)用，有效前移風(fēng)險防控關(guān)口。依法落實到期法定債券償還責(zé)任。健全地方政府債務(wù)信息公開及債券信息披露機制，發(fā)揮全國統(tǒng)一的地方政府債務(wù)信息公開平臺作用，全面覆蓋債券參與主體和機構(gòu)，打通地方政府債券管理全鏈條，促進形成市場化融資自律約束機制。
——防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險。把防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險作為重要的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，堅決遏制隱性債務(wù)增量，妥善處置和化解隱性債務(wù)存量。完善常態(tài)化監(jiān)控機制，進一步加強日常監(jiān)督管理，決不允許新增隱性債務(wù)上新項目、鋪新攤子。嚴(yán)禁地方政府以企業(yè)債務(wù)形式增加隱性債務(wù)，嚴(yán)禁地方政府通過金融機構(gòu)違規(guī)融資或變相舉債。清理規(guī)范地方融資平臺公司，剝離其政府融資職能，對失去清償能力的要依法實施破產(chǎn)重整或清算，堅決防止風(fēng)險累積形成系統(tǒng)性風(fēng)險。加強督查審計問責(zé)，嚴(yán)格落實政府舉債終身問責(zé)制和債務(wù)問題倒查機制。
——防范化解財政運行風(fēng)險隱患。推進養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，堅持精算平衡，防范待遇支付風(fēng)險。各地區(qū)出臺涉及增加財政支出的重大政策或?qū)嵤┲卮笳顿Y項目前，要按規(guī)定進行財政承受能力評估，未通過評估的不得安排預(yù)算。規(guī)范政府和社會資本合作項目管理。各部門出臺政策時要考慮地方財政承受能力。除黨中央、國務(wù)院統(tǒng)一要求以及共同事權(quán)地方應(yīng)負擔(dān)部分外，上級政府及其部門不得出臺要求下級配套或變相配套的政策。客觀評估政府中長期支出事項對財政可持續(xù)性的影響。
楊志勇表示，地方政府舉債必須樹立強烈的風(fēng)險意識。地方政府可以舉債，但必須在規(guī)定的限額之內(nèi)按照法定程序進行，以體現(xiàn)適度舉債、依法舉債的要求。同時，債務(wù)限額的確定需要考慮債務(wù)限額與償債資金來源的匹配性。《意見》提出，打通地方政府債券管理全鏈條，促進形成市場化融資自律約束機制。由此看來，通過市場化方式推進地方債發(fā)行的方向已經(jīng)非常明確。
“值得注意的是，《意見》直面隱性債務(wù)問題，并提出務(wù)實對策，即從源頭抓起，厘清國有企業(yè)、金融機構(gòu)、地方政府之間的責(zé)任，這是規(guī)范市場和政府關(guān)系的重要一環(huán)。”楊志勇強調(diào)。
關(guān)于防范化解財政運行風(fēng)險隱患，楊志勇指出，《意見》要求，加強養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷等社保基金管理，促進收支基本平衡，這與社會保障支出內(nèi)在的增長趨勢是一致的。《意見》還要求，各地區(qū)出臺涉及增加財政支出的重大政策、實施重大政府投資項目前，按規(guī)定進行財政承受能力評估，這是聚焦財政支出重點、從支出端防范財政風(fēng)險的必要之舉。同時，財政運行風(fēng)險不僅表現(xiàn)在短期，也要重視中長期風(fēng)險。《意見》要求，加強政府中長期支出事項管理，客觀評估對財政可持續(xù)性的影響，就是從防范化解財政運行風(fēng)險的中長期視角出發(fā)。
提高信息化水平 強化預(yù)算改革技術(shù)支撐
全面深化預(yù)算管理制度改革必須有先進的信息技術(shù)支撐。為進一步將制度規(guī)范與信息系統(tǒng)建設(shè)緊密結(jié)合，《意見》提出，一方面，要實現(xiàn)中央和地方財政系統(tǒng)信息貫通。用信息化手段支撐中央和地方預(yù)算管理，規(guī)范各級預(yù)算管理工作流程等，統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，推動數(shù)據(jù)共享。以省級財政為主體加快建設(shè)覆蓋本地區(qū)的預(yù)算管理一體化系統(tǒng)并與中央財政對接，動態(tài)反映各級預(yù)算安排和執(zhí)行情況，力爭到2022年底全面運行。中央部門根據(jù)國家政務(wù)信息化建設(shè)進展同步推進相關(guān)信息系統(tǒng)建設(shè)。建立完善全覆蓋、全鏈條的轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)控機制，實時記錄和動態(tài)反映轉(zhuǎn)移支付資金分配、撥付、使用情況。
另一方面，要推進部門間預(yù)算信息互聯(lián)共享。預(yù)算管理一體化系統(tǒng)集中反映單位基礎(chǔ)信息和會計核算、資產(chǎn)管理、賬戶管理等預(yù)算信息，實現(xiàn)財政部門與主管部門共享共用。積極推動財政與組織、人力資源和社會保障、稅務(wù)、人民銀行、審計、公安、市場監(jiān)管等部門實現(xiàn)基礎(chǔ)信息按規(guī)定共享共用。落實部門和單位財務(wù)管理主體責(zé)任，強化部門對所屬單位預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)控管理職責(zé)。
按照《意見》要求，財政部將推動各地加快推廣實施預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，提高各地預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)水平。同時，根據(jù)國家政務(wù)信息化建設(shè)進展，研究推進中央預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)。
楊志勇表示，上述要求和措施有助于促進預(yù)算管理信息化水平不斷提高，提升預(yù)算管理的現(xiàn)代化水平。實現(xiàn)中央和地方財政系統(tǒng)信息貫通并力爭在2022年底全面運行，意味著全國財政系統(tǒng)信息貫通的進程在加快，動態(tài)反映各級預(yù)算安排和執(zhí)行情況成為可能。轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)控機制也將依托信息化建立和完善，實現(xiàn)資金分配、撥付、使用全過程實時記錄和動態(tài)反映。推進部門間預(yù)算信息互聯(lián)共享將進一步提高預(yù)算信息的利用水平，從而改進預(yù)算管理。
記者 李忠峰
( 來源：中國財經(jīng)報 )
