《“十四五”支持老工業城市和資源型城市產業轉型升級示范區高質量發展實施方案》專家解讀之一：推進產業轉型升級示范區建設邁入新階段
近日，國家發展改革委、科技部、工業和信息化部、自然資源部和國家開發銀行等5部門發布了《“十四五”支持老工業城市和資源型城市產業轉型升級示范區高質量發展實施方案》（以下簡稱《實施方案》），《實施方案》作為《“十四五”特殊類型地區振興發展規劃》的配套政策文件，準確把握我國老工業城市和資源型城市振興發展的階段性特征，聚焦推進產業轉型升級示范區建設，統籌謀劃相關措施，總體思路與國家創新驅動發展戰略、區域協調發展戰略、新型城鎮化戰略相適應，有利于推進示范區城市產業基礎高級化和產業鏈現代化，有利于建成一批特色鮮明的先進制造業基地和區域性中心城市，有利于推動形成優勢互補高質量發展區域經濟布局。《實施方案》的出臺實施標志著產業轉型升級示范區建設進入了新階段。
一、承前啟后，示范區建設取得階段性成果
2016年，國家發展改革委、科技部、工業和信息化部、自然資源部、國家開發銀行等五部門聯合印發了《關于支持老工業城市和資源型城市產業轉型升級的實施意見》，“十三五”時期，分兩批在具備條件的老工業城市和資源型城市支持建設了20個產業轉型升級示范區。過去的五年來，示范區建設采取了一系列有效舉措，已經形成了較為完整的政策體系，取得了顯著的成效。2020年，結合年度評估和獎懲激勵，國家五部門發布《關于產業轉型升級示范區建設2020年度評估結果及下一步重點工作的通知》，明確了“十四五”時期重點支持建設的產業轉型升級示范區，并增設河北正定高新技術產業開發區、山西清徐經濟開發區等20個重點支持的縣城產業轉型升級示范園區。
（一）多措并舉，形成合力
圍繞示范區建設有關部門出臺實施了多項舉措，有力推進了示范區的發展。一是出臺示范區年度評估管理辦法、表揚激勵實施辦法、專項資金管理辦法等，逐步建立了支持政策、改革創新、年度評估、獎懲激勵相結合的閉環政策體系和長效工作機制。二是加大政策資金支持力度，下達中央預算內投資超過50億元，支持建設10個國家創新型產業集群、18個新興工業化產業示范基地，支持6個省（市、區）開展城鎮低效用地再開發試點。三是開展年度評估并給予政策傾斜，先后推薦國務院表揚激勵57個城市，對于年度評估優秀的示范區、示范園區、示范項目給予通報表揚，并且增加資金安排比例。四是組織現場經驗交流，先后在四川自貢、湖北黃石、山東淄博、山西長治召開四屆現場經驗交流活動，促進互學互鑒，交流示范區建設經驗和做法。
（二）先行先試，成果豐碩
“十三五”時期，示范區城市搶抓機遇、奮發有為，以轉型發展為引領，以產業結構調整和城市更新改造為重點，統籌推進創新能力提升、實體經濟發展、生態環境修復和民生保障改善，有效激發了城市發展活力和內生動力，為全國工業城市轉型升級探索積累了一批可復制可推廣的經驗和做法。今年9月，國家發展改革委等部門印發通知，推廣了示范區建設60條典型經驗做法。一是創新驅動轉型發展的引領者。示范區城市建設了10個國家創新型產業集群、18個新型工業化產業示范基地，建設了87個工程技術中心，促進創新驅動發展取得實效，高新技術企業數量增速達41.59%，高于全國26.9%的平均水平。二是推動新舊動能轉換的先行者。示范區城市鞏固提升了新能源、新材料、高鐵、船舶等高端制造領域全產業鏈競爭力，打造戰略性產業，構建全局性產業鏈。改造和淘汰了大量落后產能和低效產品，全面實施工業技術改造，裝備制造、能源化工、節能環保等優勢產業進一步向終端延伸，產業規模和效益穩步提升。三是發揮集聚輻射帶動作用的增長極。以增強綜合承載能力為導向，示范區城市綜合承載力和產業發展支撐力明顯提升，建設了一批區域性中心城市，推動區域經濟布局和國家城市空間結構調整優化。四是低碳綠色發展的探路者。示范區城市生態環境質量持續改善，PM2.5平均濃度改善幅度優于全國2個百分點，大連、徐州、萍鄉等城市一般工業固廢綜合利用率已超過90%。
在看到進展和成效的同時，也應該看到，示范區城市高質量發展發展尚存在一些困難和問題，突出的表現在創新投入偏低、城市綜合承載能力不強、環境治理欠賬較多等。“十四五”期間，需要實施更加積極有效的舉措，持續推進示范區加快轉型發展。
二、守正創新，推動新時代示范區高質量發展
《實施方案》深入貫徹落實國家“十四五”規劃《綱要》關于建設產業轉型升級示范區的要求，聚焦重點區域、重點領域、重點政策，注重發揮比較優勢，健全政策體系和長效機制，支持示范區城市協同推進產業結構調整、城市更新改造、綠色低碳轉型，持續增強內生發展動力，引領帶動全國老工業城市和資源型城市振興發展。
（一）把握原則，明確目標定位
《實施方案》在編制思路上，牢牢把握完整、準確、全面貫徹新發展理念，突進高質量發展的要求。一是著力推進創新驅動，通過創新能力和創新平臺建設，提高產品供給能力和供給質量，推動產業鏈再造和價值鏈提升。二是著力協調城鄉發展，充分發揮各地區比較優勢，優化區域功能布局和城鎮功能定位，促進區域協調發展。三是著力實現綠色轉型，建立綠色低碳的優勢產業，加快經濟結構和能源結構的轉型，提高資源利用效率和清潔水平，形成綠色、低碳、循環的經濟發展模式。四是著力推進開放合作，優化政策環境、發揮市場機制，實現統一高效的市場監管，打造服務型政府。五是著力保障改善民生，推動產業轉型升級、城市更新改造、綠色低碳轉型與民生保障相結合，更好發揮各級政府作用，更充分激發社會力量活力，更好實現社會效益和經濟效益相統一，加快建設先進制造業基地和區域性中心城市，持續提高人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。
（二）突出重點，細化實化措施
《實施方案》注重創新性、針對性和可操作性。一是注重保持政策連續性，延續了“十三五”期間國家對產業轉型升級示范區建設采取的行之有效的支持政策。同時，緊密銜接落實國家“十四五”規劃《綱要》的部署，加大政策扶持力度，著力增強示范區城市內生發展動力。二是突出重點內容。《實施方案》中聚焦推進示范區產業結構調整、城市功能提升、綠色低碳發展，重點從這三個方面對于“十四五”期間示范區建設進行了全面深入的部署。三是突出精準分類。《實施方案》立足各產業轉型升級示范區城市特點，銜接創新驅動發展戰略、制造強國戰略、區域協調發展戰略、新型城鎮化戰略，落實碳達峰、碳中和工作要求，分類明確了各個城市在國家發展全局和區域發展中的功能定位。仔細閱讀可以看出，《實施方案》對于每個示范區城市的功能定位和重點任務都有明確表述，這有利于每個示范區都能明確在未來發展中的定位和任務。四是突出合力推進。《實施方案》明確了一批支持產業轉型升級示范區建設的含金量較高的政策，如繼續對真抓實干成效明顯的城市推薦國務院督查激勵，安排資金支持督查激勵城市和評估優秀城市項目建設，加大土地、創新、產業、金融政策支持力度等，將對示范區城市推進高質量發展產生巨大的推動作用。（作者：張慶杰 中國宏觀經濟研究院國土開發與地區經濟研究所副所長；曹忠祥 中國宏觀經濟研究院國土開發與地區經濟研究所區域戰略研究室主任）
《“十四五”支持老工業城市和資源型城市產業轉型升級示范區高質量發展實施方案》專家解讀之二：系統謀劃推動產業轉型升級示范區高質量發展
為貫徹落實國家“十三五”規劃《綱要》，國家發展改革委、科技部、工業和信息化部、自然資源部和國家開發銀行在全國選擇部分基礎條件好、轉型發展成效顯著的老工業城市和資源型城市，支持建設了20個產業轉型升級示范區，推動示范區城市改革創新、先行先試，取得了顯著成效。國家“十四五”規劃《綱要》對產業轉型升級示范區建設提出了更高目標，明確了新的要求。近日，國家發展改革委、科技部、工業和信息化部、自然資源部和國家開發銀行聯合印發了《“十四五”支持老工業城市和資源型城市產業轉型升級示范區高質量發展實施方案》，這是貫徹落實國家“十四五”規劃《綱要》的重要舉措，也是《“十四五”特殊類型地區振興發展規劃》的配套政策文件，標志著示范區將從推動設立轉向高質量發展，從謀篇布局轉向精耕細作，對于支持新時代老工業城市和資源型城市產業轉型升級具有重要意義。
一、“十三五”時期示范區城市示范帶動作用明顯
“十三五”期間，國家有關部門出臺了一系列支持政策，積極支持示范區城市加快發展。據統計，“十三五”時期，中央預算內投資安排專項資金，支持20個示范區36個城市（區）建設了306個產業轉型升級重大項目，包括87個工程技術中心，15個質量檢驗檢測中心，22個智慧園區和園區智慧化改造項目，支持建設10個國家創新型產業集群和18個新型工業化產業示范基地，6個示范區列入城鎮低效用地再開發試點，推動將示范區建設納入國際金融組織貸款、地方政府專項債券、專項企業債券優先支持領域，支持3個示范區使用國際金融組織優惠貸款，國家開發銀行與相關城市簽署開發性金融合作協議，安排專項貸款近200億元。
從2017年開始，國家發展改革委等有關部門每年組織對真抓實干成效明顯城市推薦國務院表揚激勵，把示范區建設支持政策與國務院對老工業基地的表揚激勵有效銜接，對獲得國務院表揚激勵的城市在當年示范區年度評估中予以加分，在年度中央預算內投資中予以傾斜。先后在四川自貢、湖北黃石、山東淄博、山西長治等轉型成效突出的城市了舉辦了四屆全國現場經驗交流活動，組織開展了現場觀摩學習，邀請獲得國務院表揚激勵的城市作典型經驗交流，促進各城市間交流學習，起到了較好效果。
“十三五”時期，示范區城市聚焦實體經濟發展，堅持科技創新驅動，注重生態環境保護，在傳統產業改造、新型產業發展、承接產業轉移、建設產業園區、推進產城融合、促進綠色轉型等方面積累了一大批可復制可推廣的經驗。2021年10月，國家發展改革委聯合科技部、工業和信息化部、自然資源部，面向全國推廣了示范區建設四個方面60條典型經驗做法，示范區城市的影響力和示范帶動作用不斷增強。
二、“十四五”時期推進示范區高質量發展意義重大
目前，示范區城市在建設先進制造業基地上取得積極成效，在裝備制造、電子信息、生物醫藥、紡織服裝，以及高端裝備制造、現代信息技術、高端新材料、節能環保、新能源及新能源汽車等領域，已培育形成了一批具有較強競爭力的產業集群和龍頭企業。按工業總產值排序，2020年示范區城市已建設有11個超過千億元的產業集群，其中，汽車3個、鋼鐵1個、化工2個、能源2個、有色2個、裝備制造1個。
目前，示范區城市在建設區域性中心城市上取得積極成效，根據統計數據，2020年示范區城市（不含北京市、重慶市有關區）地區生產總值8.4萬億元，約占全國地市級老工業城市的40%；工業增加值2.3萬億元，約占全國老工業城市的43%；規模以上工業企業2.5萬家，約占全國老工業城市的32%。數量占全國老工業城市約四分之一的示范區城市，創造了全國老工業城市四成的地區生產總值和工業增加值。特別是，中西部地區的示范區城市，很多正在積極打造省域副中心城市和區域性中心城市，已經成為省內僅次于省會城市的區域經濟增長極。
“十四五”時期是我國開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的起步期，全國老工業城市集聚了全國28%的人口，創造了全國21％的地區生產總值和23％第二產業增加值（2019年數據），在國民經濟發展中占有重要地位。示范區城市作為我國老工業城市的先進典型代表，肩負著引領全國老工業城市轉型發展的重要使命，“十四五”期間，深入貫徹新發展理念，繼續加快推進示范區建設，帶動全國老工業城市調整產業結構，推動城市更新，實現綠色轉型發展，具有十分重要的意義。
三、以高質量發展為主線切實推動示范區建設
《實施方案》立足新發展階段，貫徹新發展理念，明確了到2025年示范區建設的目標定位、重點任務和配套政策體系，全面部署了“十四五”期間示范區建設工作。《實施方案》明確，依托示范區城市建成一批特色鮮明的先進制造業基地和區域性中心城市，形成一批對全國老工業城市和資源型城市振興發展可復制可推廣的經驗。《實施方案》提出，根據每個城市的特點，充分發揮各地比較優勢，因地制宜建設先進制造業基地和區域性中心城市。同時，《實施方案》聚焦支持示范區產業結構調整、城市更新改造、綠色低碳轉型，部署了示范區“十四五”期間的三項重點任務。
堅持創新引領增強產業核心競爭力。“十四五”期間，將繼續支持示范區城市加快創新能力和創新平臺建設，參與國家重大科技基礎設施建設，鼓勵與高等院校、科研院所聯合建設科研創新平臺和新型研發機構，優先支持培養產業轉型發展的急需人才。持續增強全產業鏈優勢，推動制造業集群化發展，推進制造業智能化改造，促進制造業與信息技術、制造業與服務業、制造業與文化旅游業之間的融合發展，推進數字技術與經濟社會發展和產業發展各領域廣泛融合。
堅持協調發展提升城市功能品質。“十四五”期間，將大力支持示范區城市把產業轉型升級和城市更新有機結合起來，同步謀劃，統籌規劃，提升城市的綜合承載能力。支持示范區城市夯實制造業基礎，培育一批區域性中心城市，加強政策引導，使之成為促進區域發展的重要支撐。鼓勵有條件的示范園區由單一生產功能型產業園區向城市綜合功能區域和行政區轉變，帶動城市經濟轉型。選擇一批條件好的縣城重點發展，支持20個縣城產業轉型升級示范園區復制推廣產業轉型升級示范區建設的經驗做法，增強縣域經濟增長動力。
堅持綠色轉型加快實現低碳發展。“十四五”期間，將按照碳達峰碳中和工作要求，貫徹綠色低碳發展理念，支持示范區城市加快淘汰落后產能，實施傳統產業綠色化改造，推進綠色制造和清潔生產，構建清潔低碳安全高效的能源體系，逐步實現安全降碳。堅持生態環境優先，持續開展大氣、水、土壤等污染綜合治理，全面改善生態環境質量。支持有條件的地區利用各類土地加快發展光伏、風電等清潔能源產業。
《實施方案》還明確提出，要充分發揮各部門合力，進一步完善了土地利用、科技創新、產業發展、投融資等方面的支持政策，延續和完善了現場經驗交流與政策培訓、督查激勵、年度評估、專項資金等工作機制，并要求示范區所在省（區、市）建立健全示范區建設管理推進機制，加強對示范區建設的指導，推動示范區建設工作。
“十四五”時期，建議各示范區城市認真落實《實施方案》，聚焦建設先進制造業基地和區域性中心城市，聚焦統籌推進產業結構調整、城市更新改造、綠色低碳轉型，全面增強產業核心競爭力，全面增強城市綜合承載能力，為全國老工業城市和資源型城市轉型發展做好示范，為社會主義現代化建設發揮支撐。（作者 劉太平 中國國際工程咨詢有限公司主任級咨詢師）
《“十四五”支持老工業城市和資源型城市產業轉型升級示范區高質量發展實施方案》專家解讀之三：精準施策促進產業轉型升級示范區高質量發展
2021年是“十四五”開局之年，為貫徹落實國家“十四五”規劃《綱要》關于推進老工業基地制造業競爭優勢重構，建設產業轉型升級示范區的部署，國家發展改革委、科技部、工業和信息化部、自然資源部、國家開發銀行等五部門印發了《“十四五”支持老工業城市和資源型城市產業轉型升級示范區高質量發展實施方案》，這是落實國家“十四五”規劃《綱要》和《“十四五”特殊類型地區振興發展規劃》的重要舉措，也是促進老工業城市和資源型城市開拓振興發展新局面的重大舉措。
一、全面認識產業轉型升級示范區建設的目標定位
為加快老工業城市和資源型城市轉型升級，“十三五”時期，國家發展改革委、科技部、工業和信息化部、自然資源部和國家開發銀行聯合支持設立了20個產業轉型升級示范區，主要目的是在推進產業結構調整和城市更新改造等方面先行先試，為全國老工業城市和資源型城市探索經驗、做出示范。2017年以來，國家發展改革委、科技部、工業和信息化部、自然資源部和國家開發銀行等部門先后出臺政策、安排資金支持示范區建設了一批公共創新平臺和公共服務平臺、創新型產業集群、新型工業化產業示范基地、制造業創新中心，支持開展土地利用改革試點，簽署開發性金融合作協議。在國家政策支持下，各示范區積極推進改革創新，在傳統產業升級、老工業區搬遷改造、生態環境治理、民生事業改善等方面先行先試，探索出了一批成功的經驗做法，示范工作卓有成效。尤其是面對新冠肺炎疫情和復雜的內外部環境，2020年示范區平均地區生產總值增速、規模以上工業增加值增速、高新技術產業增加值增速、全社會研發經費投入增速、城鎮居民人均可支配收入增速等指標，均高于全國平均水平和全國老工業城市平均水平，較好地發揮了示范作用。今年9月，國家發展改革委等部門印發通知，面向全國推廣了示范區建設60條典型經驗做法。
示范區城市產業基礎雄厚、市場潛力巨大、區位優勢明顯，將成為“十四五”時期推動新型城鎮化、新型工業化的重要支撐力量，特別是部分示范區城市已逐漸成為所在省區的區域性中心城市、綜合交通樞紐和先進制造業基地，對促進區域協調發展和產業轉型升級將發揮越來越重要的作用。
二、準確把握新時代推動示范區高質量發展的重點
國家“十四五”規劃《綱要》明確提出，支持老工業基地制造業競爭優勢重構，建設產業轉型升級示范區。國家發展改革委等五部門出臺的實施方案，以推動示范區高質量發展為主題，聚焦產業結構調整、城市更新改造和綠色低碳轉型等三項重點，支持示范區繼續發揮引領帶動和支撐作用。
堅持創新驅動發展，塑造產業競爭新優勢。產業振興是老工業城市和資源型城市轉型的主攻方向，創新是引領發展的第一動力，也是提高發展活力和競爭力的關鍵。實施方案提出，新時代示范區建設，要深入實施創新驅動發展戰略和制造強國戰略，依托老工業基地產業基礎，把握需求變化趨勢和產業升級方向，提升有效供給能力，建設現代化產業基地。實施方案明確，要重點支持示范區城市全面提升科技創新能力、全面增強制造業核心競爭力、全面加快培育經濟發展新動能。
堅持加快完善城市功能，提高綜合承載能力。老工業城市和資源型城市工業區和礦區分布集中，城市功能亟待提升完善，同時在區域發展和新型城鎮化建設中地處重要地位，亟待進一步提高人口和經濟支撐能力。實施方案提出，新時代示范區建設，要發揮比較優勢，完善空間治理，讓老城市煥發新活力。實施方案明確，根據區位條件與資源優勢，支持示范區夯實制造業基礎，因地制宜建設城市群節點城市、先進制造業基地、商貿物流中心和區域專業服務中心，支持部分有條件的城市建設現代化都市圈和省域副中心城市，增強輻射帶動周邊地區發展的能力。
實施綠色低碳發展，加強生態環境保護。老工業城市和資源型城市能源資源產業和重化工業集中，綠色轉型任務繁重。實施方案提出，要按照碳達峰碳中和工作要求，推動重點領域綠色低碳發展，保護生態環境，發展循環經濟，提高人居環境質量，促進經濟社會發展全面綠色轉型。實施方案明確，要推動制造業綠色發展、促進能源資源產業低碳轉型、全面改善生態環境質量。
三、以落實方案為抓手推動示范區高質量發展
下一步，建議各示范區落實好實施方案，在加快創新平臺建設、提升產業競爭力、促進產城融合、推進綠色低碳發展等方面深入探索路徑，形成更多亮點、經驗及模式，在全國老工業城市和資源型城市發展上勇爭先、做示范。
落實重大戰略。建議各示范區發展要將落實國家部署作為重中之重，加快實施創新驅動發展戰略和制造強國戰略，貫徹落實新型城鎮化戰略和區域協調發展戰略，深入落實碳達峰碳中和工作要求，全面轉變經濟社會發展方式。
精準分類施策。建議各示范城市要認真研究發展基礎與資源稟賦，充分考慮在區域、行業以及各領域的突出優勢、重要地位與關鍵作用，明確在國家發展全局中的定位，堅持因地制宜，適合干什么就干什么，積極探索符合當地實際、各具特色的轉型升級路徑和發展模式。
落實支持政策。建議各示范區城市要充分研究和對接實施方案中明確的支持政策，明確配套落實舉措，加快落實創新、產業、投資、土地、金融等方面的政策，集中支持具有示范作用的重大項目及具有發展潛力的重點園區。
形成工作合力。建議各示范區綜合利用國家發展改革委、科技部、工業和信息化部、自然資源部、國家開發銀行的扶持政策，加強與國家有關部門和省級有關單位的銜接，充分調動政府、園區、企業、科研院所和協會等各方的積極性，鼓勵社會力量參與，形成工作合力，更加有效推動示范區先行先試、轉型發展。
