內(nèi)部控制是企業(yè)和行政事業(yè)單位有效防范風險、規(guī)范權(quán)力運行的主要手段，也是會計職能拓展升級的重要支撐，更是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的長效保障機制。貫徹落實黨的十八屆四中全會、十九屆四中全會關于“強化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用”“健全分事行權(quán)、分崗設權(quán)、分級授權(quán)、定期輪崗制度”等決策部署，《會計改革與發(fā)展“十四五”規(guī)劃綱要》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》）明確提出“修訂完善內(nèi)部控制規(guī)范體系，加強內(nèi)部控制規(guī)范實施的政策指導和監(jiān)督檢查，強化上市公司、國有企業(yè)、行政事業(yè)單位建立并有效實施內(nèi)部控制的責任”的改革任務，為做好當前和今后一段時期內(nèi)部控制規(guī)范建設與實施工作指明了方向，提供了根本遵循。
一、“十三五”時期內(nèi)部控制規(guī)范體系建立與實施工作取得的主要成績
“十三五”期間，財政部建立健全我國企業(yè)和行政事業(yè)單位內(nèi)部控制標準體系，聯(lián)合有關部門大力推動主板上市公司、中央企業(yè)、行政事業(yè)單位等各類型組織實施內(nèi)部控制規(guī)范，積極發(fā)揮內(nèi)部控制在規(guī)范單位內(nèi)部運行、有效防范舞弊、保證會計信息真實完整、提升經(jīng)營管理水平和風險防范能力等方面的重要作用。
（一）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設逐步加強。
貫徹落實《關于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的指導意見》提出的“建立內(nèi)控報告制度”要求，2017年1月，財政部印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度（試行）》，并連續(xù)五年組織開展了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告編報工作，通過“以報促建”的方式，指導督促各級各類行政事業(yè)單位加強內(nèi)部控制建設。截至2020年底，全國56萬多家行政事業(yè)單位編制并報送單位年度內(nèi)部控制報告。各級各類行政事業(yè)單位的內(nèi)控意識逐步提高，內(nèi)控體系逐步完善，內(nèi)部控制在防范行政事業(yè)單位內(nèi)外部風險、保證會計信息真實完整等方面發(fā)揮了積極作用。
（二）企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范穩(wěn)步實施。
“十三五”期間，財政部會同證監(jiān)會積極推動上市公司實施企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范，披露內(nèi)部控制評價報告和審計報告，并連續(xù)五年對上市公司執(zhí)行企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范情況進行監(jiān)測分析，發(fā)布相關分析報告，引起資本市場的廣泛關注。2016年至2020年間，我國披露內(nèi)部控制評價報告的上市公司從2900家增加至4000家，聘請會計師事務所對內(nèi)部控制有效性進行審計并出具審計報告的上市公司數(shù)量從2300家增加至3000家。上市公司實施企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范的數(shù)量逐年增加，實施效果逐漸提高。內(nèi)部控制在提高上市公司信息披露質(zhì)量、保護投資者合法權(quán)益等方面發(fā)揮了重要作用。
此外，財政部還會同國務院國資委等部門，積極推動中央企業(yè)實施企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范，完善內(nèi)部控制體系。截至2020年底，全部中央企業(yè)基本建立起規(guī)范、完善的內(nèi)部控制體系，提高了國有企業(yè)治理水平，增強了國有經(jīng)濟的抗風險能力。
（三）小企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范初步建立。
為提高小企業(yè)經(jīng)營管理水平和風險防范能力，2017年7月，財政部印發(fā)了《小企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，緊扣我國小企業(yè)面臨的主要風險和管理困難，引導小企業(yè)加強內(nèi)部控制建設，推動廣大小企業(yè)的規(guī)范健康發(fā)展。同時，財政部通過宣傳培訓、編寫上報信息、刊發(fā)解讀性材料等方式，多措并舉指導小企業(yè)建立健全內(nèi)部控制體系，助力小企業(yè)經(jīng)營管理者逐步提升內(nèi)部控制意識和風險防范能力。
二、“十四五”時期內(nèi)部控制規(guī)范體系建設與實施面臨的形勢和挑戰(zhàn)
隨著全面依法治國深入推進和經(jīng)濟社會蓬勃發(fā)展，企業(yè)和行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范體系建設與實施工作面臨諸多機遇和挑戰(zhàn)。
（一）全面依法治國要求持續(xù)深入開展內(nèi)部控制規(guī)范體系建設與實施工作。
黨的十九大把堅持全面依法治國作為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略之一。黨的十八屆四中全會對依法治國提出了全方位的論述，明確提出加強對內(nèi)部權(quán)力的制約, 要求“對財政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設等權(quán)力集中的部門和崗位實行分事行權(quán)、分崗設權(quán)、分級授權(quán)，定期輪崗，強化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用”。黨的十九屆四中全會進一步提出“健全分事行權(quán)、分崗設權(quán)、分級授權(quán)、定期輪崗制度，明晰權(quán)力邊界，規(guī)范工作流程，強化權(quán)力制約”。這就要求我們持續(xù)完善內(nèi)部控制規(guī)范體系，進一步推動各單位強化內(nèi)部控制，形成科學有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機制，把權(quán)力關進制度的籠子里，用制度管權(quán)管事管人，確保各單位按照法定的權(quán)限和規(guī)定的程序行使權(quán)力。
（二）強化財會監(jiān)督要求充分發(fā)揮內(nèi)部控制的全過程監(jiān)督作用。
十九屆中央紀委四次全會首次將財會監(jiān)督納入黨和國家監(jiān)督體系，并對財會監(jiān)督與其他形式的監(jiān)督有機貫通、相互協(xié)調(diào)提出明確要求。內(nèi)部控制作為財會監(jiān)督的重要手段，將制衡機制、授權(quán)審批等控制措施有效嵌入單位日常管理活動之中，可以實現(xiàn)“控制關口”前移，有助于發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差，具有事前、事中和事后全過程監(jiān)督的特點。這就要求我們充分發(fā)揮內(nèi)部控制的全流程監(jiān)督作用，聯(lián)合證監(jiān)會、國資委和各行業(yè)主管部門，建立權(quán)威高效的內(nèi)部控制規(guī)范執(zhí)行機制，加強對上市公司、國有企業(yè)和各級行政事業(yè)單位建立健全并有效實施內(nèi)部控制規(guī)范的評價和監(jiān)督，逐步提高內(nèi)部控制規(guī)范的實施效果。
（三）會計職能的拓展升級對內(nèi)部控制規(guī)范體系建設與實施提出更高要求。
長期以來，會計工作側(cè)重于會計核算，主要是為外部相關單位和人員提供并解釋歷史會計信息，考慮外部投資者、社會公眾和外部審計較多，而利用會計信息參與內(nèi)部經(jīng)營管理決策、加強風險管控等較少。隨著經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級和創(chuàng)新發(fā)展，會計工作的職能職責發(fā)生著重大變化，會計的管理職能作用有待拓展升級。這就要求我們進一步強化內(nèi)部控制規(guī)范的建設與實施，充分發(fā)揮內(nèi)部控制在輔助管理決策、風險管控等方面的職能作用，助力會計工作的轉(zhuǎn)型升級。
（四）經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展對完善內(nèi)部控制規(guī)范體系提出迫切要求。
伴隨著經(jīng)濟社會蓬勃發(fā)展，各種新技術、新業(yè)態(tài)、新模式不斷涌現(xiàn)，對內(nèi)部控制提出了新的挑戰(zhàn)。相比之下，現(xiàn)行的內(nèi)部控制規(guī)范對新商業(yè)模式、新交易類型的內(nèi)部控制支撐不足，對大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等新一代信息技術環(huán)境下的內(nèi)部控制應對不及時，內(nèi)部控制規(guī)范服務經(jīng)濟社會發(fā)展的能力亟待增強。這就要求我們持續(xù)健全完善內(nèi)部控制規(guī)范體系，一方面完善企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范，增加與新技術、新業(yè)務相關的內(nèi)部控制指引；另一方面，健全行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范，更好地發(fā)揮內(nèi)部控制在服務財政中心工作、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要支撐作用。
三、“十四五”時期內(nèi)部控制規(guī)范體系建設與實施工作重點及具體措施
“十四五”時期是我國由全面建成小康社會向基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化邁進的關鍵時期，我國內(nèi)部控制規(guī)范體系建設與實施工作面臨著新的更高要求。《規(guī)劃綱要》在總結(jié)成績、分析形勢的基礎上，從完善內(nèi)部控制規(guī)范體系、加強內(nèi)部控制規(guī)范貫徹實施、強化各單位內(nèi)部控制責任等方面，提出了“十四五”時期內(nèi)部控制規(guī)范體系建設與實施工作的具體舉措。“十四五”期間，財政部將圍繞服務推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，結(jié)合國內(nèi)外內(nèi)部控制理論與實踐界的不斷發(fā)展，持續(xù)增強我國內(nèi)部控制規(guī)范體系的權(quán)威性和指導性，推動我國內(nèi)部控制規(guī)范體系建設與實施工作取得新的更大發(fā)展。
（一）加強內(nèi)部控制相關法治建設。
法治建設是內(nèi)部控制規(guī)范體系持續(xù)建立健全并有效實施的重要保障。“十四五”期間，財政部將加強內(nèi)部控制相關法治建設，積極推動修訂《會計法》《注冊會計師法》《公司法》《行政單位財務規(guī)則》《事業(yè)單位財務規(guī)則》等法律法規(guī)和部門規(guī)章，明確相關單位建立健全內(nèi)部控制體系的要求，壓實單位負責人的責任，強化對虛假披露內(nèi)部控制信息的處罰力度，將內(nèi)部控制審計納入注冊會計師法定業(yè)務。
（二）進一步健全完善并有效實施企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范。
1.系統(tǒng)梳理修訂企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系。立足我國企業(yè)實際，堅持問題導向和系統(tǒng)思維，系統(tǒng)梳理現(xiàn)行企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系，加強對特殊行業(yè)、特定業(yè)務事項及特定類型企業(yè)內(nèi)部控制的研究，修訂完善《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》及其配套指引，以更好指導企業(yè)開展內(nèi)部控制體系建設。
2.推動上市公司有效實施企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范。“十四五”期間，財政部將會同證監(jiān)會等監(jiān)管部門，進一步擴大上市公司實施內(nèi)部控制規(guī)范的范圍，加強對上市公司實施企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范的管理、指導和監(jiān)督，不斷提高上市公司治理水平和信息披露質(zhì)量，保護投資者合法權(quán)益，促進我國資本市場健康發(fā)展。一是擴大實施范圍。在原中小板上市公司并入主板實施企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范的基礎上，進一步擴大上市公司實施內(nèi)部控制規(guī)范的范圍。二是加強政策指導。針對當前高發(fā)的上市公司財務造假案例，印發(fā)《關于進一步提升上市公司財務報告內(nèi)部控制有效性的通知》，加強對上市公司實施企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范的政策指導，規(guī)范會計師事務所內(nèi)部控制審計行為，提升上市公司財務報告內(nèi)部控制的有效性和會計信息質(zhì)量。三是強化監(jiān)督檢查。會同證監(jiān)會等部門，形成監(jiān)管合力，加強對上市公司執(zhí)行企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范情況，特別是上市公司內(nèi)部控制有效性和內(nèi)部控制重大缺陷認定及整改情況的監(jiān)督檢查，持續(xù)提升內(nèi)部控制監(jiān)管效能。
3.推動國有企業(yè)有效實施企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范。國有企業(yè)作為國民經(jīng)濟的重要支柱，應當在貫徹實施企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范中發(fā)揮表率作用。“十四五”期間，財政部門將會同各級國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)推動國有企業(yè)有效實施企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范。一是針對國有企業(yè)的投融資、金融衍生交易、境外投資等高風險業(yè)務，指導國有企業(yè)完善決策機制、優(yōu)化業(yè)務流程，健全內(nèi)控措施，強化監(jiān)督檢查，有針對性地加強對國有企業(yè)執(zhí)行企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范的政策指導。二是在中央企業(yè)實施企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范的基礎上，適時推動其他類型國有企業(yè)和地方國有企業(yè)執(zhí)行企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范，全面提高我國國有企業(yè)經(jīng)營管理水平和風險防范能力。
（三）持續(xù)修訂完善并有效實施行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范。
1.建立行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范體系。財政部門和各行業(yè)主管部門加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、明確職責分工，加強對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范體系建設的分類指導，逐步完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范體系。建立“制訂完善-指導實施-監(jiān)督評價”的閉環(huán)管理機制，提高行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的實施效果。
2.完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告制度。在優(yōu)化完善并適度簡化報送要求的前提下，持續(xù)開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告編報工作，并對行政事業(yè)單位執(zhí)行內(nèi)部控制規(guī)范情況進行分析，形成相關分析報告，為完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范體系提供基礎數(shù)據(jù)支撐。鼓勵各地區(qū)、各部門開展內(nèi)部控制報告分析應用、內(nèi)部控制監(jiān)督檢查等工作。
3.強化行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的落地實施。各級行政事業(yè)單位要不斷完善新技術影響下的內(nèi)部控制信息化配套建設，充分利用信息化手段，將各項控制措施嵌入信息系統(tǒng)中，推動內(nèi)部控制規(guī)范的有效實施，不斷提升單位內(nèi)部控制水平。各級財政部門要總結(jié)提煉行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設典型案例和先進經(jīng)驗，開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制案例庫建設，供有關行政事業(yè)單位開展內(nèi)部控制建設時參考借鑒，不斷提高行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范實施效果。
四、強化實施保障，確保“十四五”時期各項任務取得實效
內(nèi)部控制規(guī)范體系建設與實施工作是一項長期復雜的系統(tǒng)工程，需要各地區(qū)、各部門、各單位上下一心、通力合作、統(tǒng)籌謀劃、協(xié)同推進。
（一）加強組織領導，明確主體責任。
一分部署，九分落實。財政部要繼續(xù)發(fā)揮內(nèi)部控制規(guī)范體系建設與實施的主導作用，加強與證監(jiān)會、國資委等監(jiān)管部門和各行業(yè)主管部門的協(xié)同配合，齊抓共管形成合力。各地區(qū)、各部門要高度重視本地區(qū)（部門）內(nèi)部控制工作，提高政治站位，加強組織協(xié)調(diào)，積極推進內(nèi)部控制規(guī)范體系在本地區(qū)（部門）全面有效貫徹落實。各單位負責人要切實加強對內(nèi)控工作的組織領導，推動本單位內(nèi)控體系建設與實施工作，同時以身作則、以上率下，帶頭遵守和執(zhí)行內(nèi)部控制規(guī)定，并對單位內(nèi)部控制的有效性承擔主體責任。
（二）開展監(jiān)督評價，確保有效實施。
加強對單位內(nèi)部控制建設與實施工作的監(jiān)督檢查，是內(nèi)部控制規(guī)范體系有效實施的重要保障。各地區(qū)、各部門應當加強對各單位內(nèi)部控制建立與實施情況的監(jiān)督檢查，對于發(fā)現(xiàn)的問題和薄弱環(huán)節(jié)，要督促各單位及時加以整改落實，同時推動內(nèi)部控制與審計、巡視、紀檢監(jiān)察等其他監(jiān)督方式的有效貫通，形成監(jiān)督合力。各單位應當建立健全內(nèi)部控制的監(jiān)督檢查和自我評價制度，通過日常監(jiān)督和專項監(jiān)督，檢查內(nèi)部控制建設與實施過程中存在的突出問題和內(nèi)控缺陷，并有針對性地制定整改措施，明確整改時限和要求，進一步改進和加強單位內(nèi)部控制。
（三）堅持問題導向，強化成果運用。
內(nèi)部控制建設與實施工作要堅持問題導向，各單位要針對重點業(yè)務領域和關鍵崗位，明確權(quán)責分工，優(yōu)化業(yè)務流程，查找存在的薄弱環(huán)節(jié)和風險隱患，開展風險評估，完善內(nèi)控措施，提高內(nèi)部控制的針對性和有效性，充分發(fā)揮內(nèi)部控制在單位發(fā)展中的保駕護航作用。各地區(qū)、各部門應當加強內(nèi)部控制評價結(jié)果、內(nèi)部控制審計意見、內(nèi)部控制報告等監(jiān)督評價結(jié)果的有效運用，將內(nèi)部控制監(jiān)督評價結(jié)果作為預算安排、績效考核評價、責任追究等工作的重要參考。
（四）加強宣傳培訓，營造良好氛圍。
各地區(qū)、各部門、各單位要加大宣傳教育和培訓力度，把內(nèi)部控制建設與實施工作與全面依法治國、懲治和預防腐敗、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化等黨中央的決策部署相銜接，廣泛宣傳加強單位內(nèi)控體系建設的必要性和緊迫性，廣泛宣傳內(nèi)部控制相關先進經(jīng)驗和典型做法，引導單位廣大干部職工自覺提高風險防范和抵制權(quán)力濫用意識，為全面推進內(nèi)部控制規(guī)范體系建設與實施工作營造良好的環(huán)境和氛圍。
