為貫徹落實《國務院關于印發〈深入實施以人為本的新型城鎮化戰略五年行動計劃〉的通知》（國發〔2024〕17號），加快推進西藏自治區新型城鎮化發展，現結合我區實際，制定如下實施方案。
一、總體要求
堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實黨的二十大和二十屆二中、三中全會精神，深入貫徹落實習近平總書記關于西藏工作的重要指示和新時代黨的治藏方略，按照區黨委十屆歷次全會工作部署，堅持以人民為中心的發展思想，堅持穩中求進工作總基調，完整準確全面貫徹新發展理念，服務和融入新發展格局，聚焦“四件大事”聚力“四個創建”，以滿足人民日益增長的美好生活需要為根本目的，以體制機制改革創新為動力，因勢利導、順勢而為，因地制宜、分類施策，統籌推進新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興，促進城鎮發展與產業支撐、就業轉移、人口集聚、文化建設相統一，推進中華民族共同體建設，形成具有西藏特色的新型城鎮化發展路徑。經過5年的努力，全區新型城鎮化質量和水平明顯提升，現代化城鎮發展格局持續優化，城市安全韌性短板得到有效補齊，農牧業轉移人口落戶城市渠道進一步暢通，到2030年常住人口城鎮化率接近45%，為推進長治久安和高質量發展、建設社會主義現代化新西藏提供強勁動力和堅實支撐。
二、實施新一輪農牧業轉移人口市民化行動
1.主攻方向。鞏固提升戶籍制度改革成果，健全完善常住地提供基本公共服務制度，逐步使未落戶常住人口享有均等化城鎮基本公共服務，促進有意愿、有能力留在城市的農牧業轉移人口進得來、落得下、住得安、能發展，共享新型城鎮化成果，加快融入城市。
2.進一步深化戶籍制度改革。實行經常居住地登記戶口制度，全面放開縣城區及建制鎮落戶限制。創造便利戶籍登記環境，放寬集體戶設立條件，進一步簡化落戶程序，優化戶籍遷移流程。創新居住登記服務管理方式，探索實行連續居住時間互認和居住證轉換辦理。完善西藏公安政務服務平臺，探索戶籍登記事項網上辦理，逐步提高群眾辦事便利度。〔公安廳，各地（市）行署（人民政府）等按職責分工負責。以下任務均需地（市）行署（人民政府）落實主體責任，不再列出〕
3.持續擴大基本公共服務覆蓋范圍。健全完善常住地提供基本公共服務制度，全面落實居住證制度，探索建立以居住證為載體的公共服務供給制度，穩步提高非戶籍常住人口在流入地享有的基本公共服務項目數量和水平，推動城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。細化完善并定期調整本地區基本公共服務標準，按照常住人口規模和服務半徑統籌基本公共服務設施布局。保障隨遷子女在流入地受教育權利，合理有序擴大城鎮義務教育學校學位供給，鼓勵支持義務教育學位充足的地（市）僅憑居住證入學，將隨遷子女入學納入公共財政保障范圍。將農牧業轉移人口納入城鎮社區衛生服務體系，保障非戶籍人口享受公共衛生服務權利。（發展改革委、教育廳、公安廳、財政廳、衛生健康委等按職責分工負責）
4.促進農牧業轉移人口穩定就業。推行常住地公共就業服務制度，為有勞動能力和就業要求的農牧業轉移人口提供就業創業服務，有序推進就業服務常住人口全覆蓋。完善農牧民工等重點群體就業培訓體系，推動職業院校合理設置培訓項目，支持制造業龍頭企業、職業院校面向社會提供培訓服務，鼓勵支持制造業領域開展訂單定崗定向式培訓。完善職業技能等級認定機制，全面開展社會化職業技能等級評價工作，引導農牧民工參加職業技能等級評價。在重點項目和農業農村基礎設施領域中推廣以工代賑。引導金融機構擴大金融產品和服務供給，促進農牧業轉移人口創業就業，鼓勵金融機構支持企業吸納農牧業轉移人口就業。加強農牧民工勞動權益保障，完善落實根治欠薪長效機制，推進勞動人事爭議多元化處理機制建設。（發展改革委、教育廳、經濟和信息化廳、人力資源社會保障廳、信訪局、人行西藏分行等按職責分工負責）
5.完善農牧業轉移人口多元化住房保障體系。調整優化保障性住房政策，將符合條件的農牧業轉移人口納入住房保障范圍。加大農牧業轉移人口經濟可承受的小戶型保障性租賃住房供給，通過發放租賃補貼等方式，鼓勵農牧業轉移人口通過市場化方式解決住房問題。制定完善商品房預售、現售等相關制度，優化購房補貼政策，逐步推行現房銷售，建立防范化解房地產市場風險長效機制。優化住房金融服務，鼓勵金融機構加大對保障性住房建設支持力度，積極滿足農牧業轉移人口合理購房信貸需求。（住房城鄉建設廳、西藏金融監管局等按職責分工負責）
6.擴大農牧業轉移人口社會保障覆蓋面。健全靈活就業人員、農牧民工、新就業形態人員社保制度，完善社保關系轉移接續政策。深入落實全民參保計劃，持續做好常住人口持居住證參加城鄉居民基本醫療保險工作，積極擴大參保覆蓋面。研究制定參加城鎮職工基本醫療保險的靈活就業人員等群體同步參加職工生育保險政策。全面保障城鎮靈活就業人員等群體參加企業職工基本養老保險權益。有序推進居住證持有人在常住地申辦最低生活保障。（民政廳、財政廳、人力資源社會保障廳、醫保局、稅務局等按職責分工負責）
7.建立健全農牧業轉移人口市民化體制機制。落實中央財政農業轉移人口市民化獎勵資金政策，健全完善自治區級財政農牧業轉移人口市民化獎勵機制，加大流動人口公共服務保障力度，探索“錢隨人走”機制，加大對落戶規模大、新增落戶多、基本公共服務成本高地區的支持力度。健全城鎮建設用地增加規模與吸納農牧業轉移人口落戶數量掛鉤機制，保障農牧業轉移人口市民化住房及公共服務設施需求。保障進城落戶農牧民合法土地權益，健全進城落戶農牧民農村權益維護政策，落實農牧區“三個長期不變”政策，依法維護進城落戶農牧民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，允許農戶通過出租、入股、合作等方式盤活利用合法擁有住房。探索進城落戶農牧民集體收益分配權自愿有償退出途徑。（財政廳、自然資源廳、住房城鄉建設廳、農業農村廳等按職責分工負責）
三、實施縣域城鎮化水平提升行動
1.主攻方向。圍繞實施潛力地區城鎮化水平提升行動，堅持因地制宜、分類施策，緊盯交通干線、區域節點，統籌推進新型工業化和以縣城為重要載體的城鎮化建設，促進產業梯度布局、人口就近就業、城鄉協調發展，進一步提升城鎮綜合承載能力和產業集聚效應。
2.因地制宜培育區域重要節點產業強鎮。堅持優化一產、壯大二產、提升三產，圍繞發展“九大產業”，培育引進區域產業鏈“鏈主”和龍頭企業，帶動上下游專精特新企業集聚。建立產業鏈供應鏈安全風險評估和應對機制，實施制造業重點產業鏈高質量發展行動，因地制宜壯大區域特色優勢主導產業。實施大縣城建設行動，統籌推進交通干線、區域重要節點城鎮特色化發展，著力打通產業物流通道，連接清潔能源基地、農業科技園區、產業加工基地、物流倉儲中心等節點，引導支持墨竹工卡、曲水、當雄、尼木、謝通門、拉孜、江孜、定日、薩嘎、浪卡子、貢嘎、桑日、加查、朗縣、工布江達、八宿、卡若、貢覺、安多、索縣、申扎、嘉黎等區域節點城鎮結合區位特點、資源稟賦和產業基礎，優化升級特色農牧、綠色工業、商貿物流、文化旅游等就業容量大的傳統產業集群，培育打造一批產業聚集度高、特色優勢突出的縣域強鎮。健全縣域經濟分類指導、差異化發展機制，明確主要產業發展方向，打造專業優勢突出、協作配套緊密的產業集群。（發展改革委、科技廳、經濟和信息化廳、農業農村廳、商務廳、文化和旅游廳、市場監管局、林草局、能源局、投資促進局等按職責分工負責）
3.提升產業平臺集聚功能。提升產業園區設施和服務標準化水平，發揮重點園區引領作用，推進優勢項目和企業向重點產業園區聚集，完善園區內部及鄰近園區間基礎設施、科技平臺等配套服務。加強各類經濟開發區、高新技術產業開發區、工業園區、農業科技園區、文化旅游產業園區、綜合保稅區等建設運營，加大現有產業園區整合力度，形成產城融合的發展格局。建立健全以畝均效益為重要考量的產業園區綜合考核評價體系。圍繞優勢特色產業、新興產業發展目標和重大項目需要，調整優化高校學科專業設置，加大急需緊缺人才培養力度。創新校企合作育人方式，加快推進職業教育發展，加大市縣兩級技工院校、公共職業技能實訓基地建設力度，推動優質培訓資源下沉基層。（發展改革委、教育廳、科技廳、經濟和信息化廳、人力資源社會保障廳、自然資源廳、農業農村廳、文化和旅游廳、投資促進局等按職責分工負責）
4.增強城鎮綜合承載能力。支持日喀則、昌都副中心城市建設，推動區域重要節點城鎮提升產業和人口承載能力。加快自治區級區域高校和醫療中心規劃建設，鼓勵各地（市）制定吸引外來人口和引導人口向城鎮集聚的政策措施。推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，加快補齊縣城基礎設施和公共服務短板，實施普通高中發展提升行動計劃、縣醫院綜合能力提升行動等重點任務，輻射帶動縣域人口集聚。支持規模較大的區域中心鎮特色發展，促進農牧業轉移人口就近城鎮化。加快建設高寒高海拔地區清潔能源供暖供氧設施。更好發揮財政性資金撬動作用，引導金融機構和市場主體加大投入力度，進一步支持以縣城為重要載體的新型城鎮化建設相關項目。（發展改革委、教育廳、經濟和信息化廳、公安廳、民政廳、財政廳、人力資源社會保障廳、住房城鄉建設廳、交通運輸廳、水利廳、衛生健康委、國資委、能源局、通信管理局、人行西藏分行、西藏金融監管局、國網西藏電力有限公司等按職責分工負責）
5.加快推進城鄉融合發展。完善縣鄉村產業空間布局，加快促進一、二、三產業融合發展。推進縣鄉村功能銜接，促進城鄉基礎設施一體化和公共服務均等化，提升縣城以城帶鄉、以工補農能力。實施高原宜居宜業和美鄉村建設工程，鞏固農牧區人居環境整治成果。扎實做好定日地震災區災后恢復重建工作，盡快恢復受災地區經濟社會活力。持續建設“四好農村路”，實施一批鄉鎮農村公路老舊路改造及路面拓寬工程，實現具備條件的鄉鎮全部通硬化路。引導和鼓勵符合條件的縣（區、市）積極創建“城鄉交通運輸一體化示范縣”，推進城鄉道路客運協調發展。（發展改革委、教育廳、經濟和信息化廳、民政廳、財政廳、人力資源社會保障廳、住房城鄉建設廳、交通運輸廳、水利廳、農業農村廳、文化和旅游廳、衛生健康委、廣電局等按職責分工負責）
6.健全推進新型工業化城鎮化體制機制。完善與援藏省市、央企等產業對接合作機制，持續壯大資源經濟、園區經濟、口岸經濟，加快提升承接東部地區產業轉移軟硬件實力。便利企業跨區域流動，優化審批流程，壓縮辦理時限，推行“高效辦成企業遷移登記一件事”。積極盤活批而未供、閑置、低效用地，探索建立以畝均效益為導向的土地差異化供應機制，依據國土空間規劃綜合運用增減掛鉤等政策工具，提高節約集約用地水平。積極利用中央財政性建設資金、地方政府專項債券等渠道，支持縣域園區水、電、路、訊、網等基礎設施建設。引導金融機構加大對科技型中小企業、重點領域技術改造和設備更新的金融支持力度，用好支小再貸款、普惠小微貸款等貨幣政策工具，聚力支持推進新型工業化城鎮化。（發展改革委、科技廳、經濟和信息化廳、財政廳、自然資源廳、住房城鄉建設廳、商務廳、投資促進局、市場監管局、通信管理局、地方金融管理局、人行西藏分行、西藏金融監管局、國網西藏電力有限公司等按職責分工負責）
四、實施現代化城鎮圈培育行動
1.主攻方向。積極適應現代化城鎮圈培育發展需要，進一步完善“一核一圈兩帶多點”的新型城鎮化格局，推動通勤便捷高效、產業梯次配套、生活便利共享，兼顧生態環境保護和安全發展需要，持續提高區域協調發展能力和水平，為促進西藏高質量發展提供堅實支撐。
2.優化現代化城鎮圈發展格局。持續做強拉薩核心增長極，全面提升拉薩綜合承載能力和資源配置能力，梳理一批重點產業項目，對符合條件的加大金融信貸力度。高標準推進拉薩山南經濟一體化建設，支持拉薩山南整合共建“半小時”產業聚集區，合力推進重點產業發展，推動將區域比較優勢轉化為區域競爭優勢。細化拓展“五城三小時”城鎮圈產業分工協作，謀劃建設一批集成性、跨區域的產業項目，打造以現代制造業為支撐、現代服務業為主體的產業鏈，培育一批生產生活生態相協調的產業新城。推動年楚河下游城鎮圈、尼洋河下游城鎮圈、昌都三江城鎮圈等城鎮組團建設一體化市場，加快實現生產要素協同配置、產業鏈優勢互補和公共服務共建共享。（發展改革委、經濟和信息化廳、農業農村廳、文化和旅游廳、人行西藏分行等按職責分工負責）
3.建設區域綜合交通運輸網絡。加快進藏鐵路規劃建設。推動建設G6和G4218拉薩繞城高速，推進G4218波密至林芝段、G4217、G0613等高等級公路前期工作并啟動重點路段建設。完成G109、G317、G318等普通國省道提質改造升級，積極消除普通國道斷頭路，改造提升一批省道斷頭路和低等級路段。推進拉薩新機場前期工作，新建那曲機場。（發展改革委、住房城鄉建設廳、交通運輸廳、民航西藏區局等按職責分工負責）
4.推進公共服務共建共享。強化城鎮圈公共服務同城化供給，以“互聯網+”為手段，打破地域限制，打通公共服務資源壁壘，加快實現高頻政務事項跨市“一網通辦”。推動城鎮圈優質教育、醫療、文化資源均衡配置，探索區域優質中小學校、等級醫院等多種模式合作辦學辦醫，推進設立分校辦學，促進優質醫療資源擴容和區域均衡布局，新建自治區圖書館、文化館，推動建設功能完善的縣級圖書館、文化館。建立統一的勞動就業服務平臺，完善勞動力市場供求信息公開發布制度，建立統一規范的勞動用工制度和“人崗速配”就業服務系統。積極推動社會保障工作一體化、服務一體化，加快實現社保互通、信息共享、網絡互聯。推動住房公積金異地業務協同，探索推進“住房公積金+商業銀行”跨省組合貸款業務。（發展改革委、教育廳、經濟和信息化廳、民政廳、人力資源社會保障廳、住房城鄉建設廳、文化和旅游廳、衛生健康委、醫保局等按職責分工負責）
5.加快市場一體化建設。探索建立城鎮圈跨行政區利益共享和成本共擔機制，推進城鎮圈跨行政區合作產生的稅收共享、征管協調政策。推動準入標準一體化，加快實現涉企審批流程標準化和信息互聯互享。推動市場監管一體化，強化監管標準銜接和執法協作。推動生態環保一體化，開展環境污染聯防聯控和信息監測共享。推動要素市場一體化，實現公共資源交易平臺共享項目信息、互認經營主體、互通電子服務。（發展改革委、經濟和信息化廳、財政廳、生態環境廳、住房城鄉建設廳、商務廳、市場監管局、稅務局等按職責分工負責）
6.建立健全城鎮圈一體化推進機制。建立推動全區城鎮圈一體化發展統籌協調機制，形成聯席會議制度和常態化協商制度，推動規劃統一編制、項目統籌布局、政策協同制定，加快建設一批城鎮圈產業協作配套項目。探索建立跨區域用地指標統籌機制，提高建設用地配置效率。（發展改革委、經濟和信息化廳、自然資源廳、住房城鄉建設廳、農業農村廳等按職責分工負責）
五、實施城市更新行動和安全韌性提升行動
1.主攻方向。深入實施城市更新行動，加強城市基礎設施建設，進一步提升城市建設管理水平，加快補齊城市安全韌性短板，建設宜居、韌性、智慧城市，打造高品質生活空間。
2.有序推進城市更新改造。加快推進城鎮老舊小區改造，系統改善小區居住品質和公共服務能力。推進保障性住房建設，逐步調整住房供應結構，著力解決新市民、青年人等群體住房困難。推進拉薩老城區、林芝中心城區、日喀則古城歷史街區、昌都邦達街道片區、山南白日街片區、那曲鎮老城區等歷史城區城中村改造和城市更新，有序實施城鎮房屋建筑更新改造和加固工程。推進普惠養老托育、家政便民、健康服務、文化體育等社區嵌入式服務設施建設，推動無障礙環境建設和適老化改造。積極構建增進民族團結進步的互嵌式社會結構，打造深化民族團結進步的互嵌式社區環境。有序推進“平急兩用”公共基礎設施建設，規范推動城市公園綠地、廣場、文旅設施、體育場館等防災避險設施建設，提升城鎮應對突發公共事件能力。集中力量打造以“大昭寺-布達拉宮-羅布林卡”世界文化遺產為標志的拉薩中軸線文化聚集區（布達拉宮文化公園），建設“數智布達拉”文旅融合創新示范區。〔發展改革委、民政廳、住房城鄉建設廳、文化和旅游廳、衛生健康委、應急管理廳、廣電局、體育局、國動辦（人防辦）、地震局等按職責分工負責〕
3.加強城市洪澇治理。持續做好城市排水防澇工作，鼓勵有條件的城鎮適時推進排水管網系統智能化升級改造，加強物聯感知設施部署和聯網檢測，推動實現數字化、智能化管理。加強山洪災害防治，改造提升西藏自治區山洪災害監測預警平臺功能，積極推進重點山洪溝防洪治理項目，實施28個縣城所在地新城區延伸段防洪堤達標及維修加固建設。（住房城鄉建設廳、水利廳等按職責分工負責）
4.實施城市生命線安全工程。探索制定城市生命線系統建設指南和數據對接標準，加快推進城市生命線安全工程建設。強化對各城市中心城區“三高”（高風險、高敏感、高后果）區域燃氣、排水、橋梁、熱力、供水、地下管網（綜合管廊）的安全運行監測，有序改造一批城市老化管道和設施，加快消除安全隱患，補齊城市安全韌性短板。（住房城鄉建設廳等按職責分工負責）
5.推動綠色智慧城市建設。推廣應用綠色建材和裝配式建筑。開展垃圾分類體系建設，推進生活垃圾資源化利用和建筑垃圾規范化處置，完善資源化利用產業鏈條，促進建筑垃圾資源化利用產業鏈協同發展。推動城市公交、出租汽車電動化替代等工作，進一步提高全區具備條件高等級公路服務區快充站覆蓋率。探索推動公共停車場在確保安全的前提下配建快充、換電設施。加快推進自治區級城市運管服平臺建設。積極推進“千兆城市”建設，加快實現第五代移動通信（5G）網絡城區連續覆蓋和重點場所深度覆蓋。（經濟和信息化廳、住房城鄉建設廳、交通運輸廳、通信管理局、國網西藏電力有限公司等按職責分工負責）
6.健全完善推進城市更新工作體制機制。深化城市建設、運營、治理體制改革，積極爭取中央財政性建設資金，加快實施符合條件的城市更新和保障性住房、城中村改造項目。加大地方政府專項債券申報力度，對符合條件的城市更新項目予以支持。探索建立金融支持城市更新和安全韌性提升的工作機制，改善重點領域和重點項目融資環境，支持保障城市更新和安全韌性提升領域重點工程建設資金需求。（發展改革委、財政廳、自然資源廳、住房城鄉建設廳、地方金融管理局、人行西藏分行、西藏金融監管局等按職責分工負責）
六、健全完善推進新型城鎮化保障措施
1.加強組織領導。堅持黨對新型城鎮化工作的全面領導，充分發揮自治區推進城鄉融合發展工作廳際聯席會議作用，依據《西藏自治區新型城鎮化規劃（2021—2035年）》和本實施方案，研究部署新型城鎮化年度重點任務，協調重大問題和重大事項。自治區各有關部門要按職責分工，積極向上銜接落實支持新型城鎮化的財政、金融、土地等政策，制定具體辦法措施，做好政策保障和業務指導工作。各地（市）行署（人民政府）、縣（區、市）人民政府要擔負具體抓落實責任，結合實際、因地制宜細化政策舉措和項目清單，切實推動新型城鎮化目標任務落地見效。
2.強化項目支撐。把握“兩重”“兩新”重大機遇，健全完善新型城鎮化重點項目庫，將符合條件的配套產業、城鎮圈建設、城市基礎設施、城市更新、縣城補短板、產城融合、城鄉融合等項目納入自治區級重點項目，加強財政支持和用地、用能、用水、污染物排放總量替代等要素保障。實施項目聯審會商，清單式管理、責任化推進，提速辦理項目審批、環評、施工許可等審批手續。加強政銀企對接，鼓勵引導銀行等金融機構參與支持城鎮化項目建設。自治區各有關部門要對照本實施方案，細化梳理本行業領域未來五年推進新型城鎮化相關項目，納入《“十五五”時期支持西藏經濟社會發展規劃項目建設方案》，統籌推進項目實施。
3.完善城鎮化監測機制。夯實城鎮人口統計基礎，建立人口流動情況動態監測機制。依托國土調查、行政區劃代碼更新調整數據，明確人口、土地相匹配的城鎮區域，建立統一的地理信息系統，及時統計各城鎮城區常住人口、農牧業轉移人口數據，做好各級行政區戶籍人口城鎮化率統計工作。探索利用大數據技術加強人口流動情況監測推算。
