關于加強干線公路與
城市道路有效銜接的指導意見
發改基礎〔2016〕1290號
各省、自治區、直轄市及計劃單列市、新疆生產建設兵團發展改革委、交通運輸廳（委、局）、住房和城鄉建設廳（委、局）、國土資源廳（局）：
為貫徹落實中央城市工作會議精神，加強干線公路與城市道路有效銜接，緩解進出城市交通擁堵，進一步提升城市整體運行效率，支撐引領新型城鎮化發展，特制定本指導意見。
一、重要意義
近年來，隨著我國城鎮化的快速發展，高速公路、普通國省干線公路臨近城市主城區路段，在承擔對外和過境交通的同時，越來越多地承擔起城市交通功能，各種交通流相互交織，部分進出城出入口路段擁堵嚴重，極大影響了公路網絡和城市運行整體效率。
加強干線公路與城市道路有效銜接，是實現城市內外交通順暢銜接的迫切需要，是提升區域路網整體運行效率的有效途徑，也是優化運輸結構、實現綠色發展的客觀要求，對解決現階段我國城市，特別是超大、特大城市“進城難、出城難”問題，促進都市圈、城市群的形成，方便廣大人民群眾出行具有重要意義。
二、總體要求
（一）指導思想
深入學習貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，堅定不移以推進供給側結構性改革為主線，以支撐引領新型城鎮化發展為導向，根據城市總體規劃和城市綜合交通體系規劃，統籌基礎設施供給與交通需求管理，立足當前、著眼長遠，優化路網和樞紐布局，加強道路建設與節點改造，強化交通組織管理，完善標準規范，創新體制機制，推動干線公路與城市道路融合發展，實現城市內外交通順暢銜接。
（二）基本原則
——統籌謀劃。統籌城市總體規劃與交通布局規劃、統籌城市交通與對外交通發展，加強城市周邊區域公路與城市道路高效對接，系統優化進出城道路網絡。
——分類施策。根據不同城市具體特點，系統分析造成干線公路與城市道路銜接不暢的原因，分類確定瓶頸路段和擁堵節點治理方式，盡快緩解進出城道路擁堵問題。
——改革創新。合理確定干線公路與城市道路事權和責任劃分，修改完善標準規范和規章制度，積極推進公路和城市道路建管養體制改革，為實現城市內外交通一體化提供制度保障。
——遠近結合。長遠規劃、分期實施，合理安排項目建設時序，優先改造擁堵嚴重、公眾反映強烈的路段和節點，加強公共交通引導，優化出行結構。
三、主要任務
（一）完善進出城道路網絡布局
堅持規劃引領，根據城市規模、區位條件、空間布局和產業規劃，綜合考慮路網結構、交通方式、運輸需求和建設條件等，統籌干線公路與城市道路規劃建設，合理布局進出城道路網絡，促進形成干線公路、城市快速路、主次干路和支路級配合理、布局均衡的路網體系。
根據城市總體規劃和國家、省級公路網規劃，結合城市交通特性和需求，圍繞促進城市綜合交通體系和干線公路布局有機銜接，科學編制近期實施方案，提出階段性目標，明確建設重點和建設時序。對于實施方案中確定的項目，要及時納入當地土地利用總體規劃、城市綜合交通體系規劃和干線公路建設規劃，提早做好用地預留和管控。
（二）盡快緩解瓶頸路段擁堵
堅持分類指導、綜合施策，盡快疏解長期持續擁堵路段。特別是對于交通量達到設計能力80%以上或高峰時段嚴重擁堵的進出城干線公路，要根據路網布局、需求特征、建設條件等，積極采取改擴建既有路段、建設快速聯絡線、新建平行或繞行路段等方式解決擁堵問題，并合理選擇地面、高架、地下及其組合等線路形式。
對于常住人口500萬以上的超大城市和特大城市，要統籌考慮國家高速公路和地方高速公路布局，根據城市具體特點，因地制宜，規劃建設都市圈快速通道和主城區外圍高等級公路，并加強與進出城公路的銜接，疏解穿越都市圈核心區和主城區的車流。同時，視條件建設并行道路或快速聯絡線，及時疏解干線交通擁堵。
對于常住人口100萬以上的大城市，要結合高速公路和普通國省干線建設，規劃建設城市主城區外圍高等級公路，疏解穿越主城區的車流。已經出現持續擁堵的路段，要盡早增設進出城通道并行道路或聯絡線。
對于常住人口100萬以下的中小城市，要重點提升現有進出城公路技術等級。有序建設繞城公路，解決穿越城區、街道化嚴重的干線公路擁堵問題。同時，充分考慮新型城鎮化建設需求，規劃建設主城區通往新城新區的連接通道。
（三）加快升級改造重要擁堵節點
針對節點“鎖喉”造成的進出城交通擁堵，要抓緊采取有力措施升級改造，擴大通行能力。
對于因進出城收費站能力不足造成的交通擁堵，要通過改移收費站、增加收費通道、實行復式收費等措施，擴大收費口通行能力。同時，加快推廣高速公路不停車收費系統（ETC），提高用戶安裝、使用的便捷性，力爭三年內客車ETC使用率達到50%以上。
對于因交叉口設計不合理、與干線公路銜接的城市道路通行能力不匹配、上跨橋梁空間受限等原因造成的節點性擁堵，要通過改善交叉口設計、拓寬城市道路、優化改造立交橋等局部改擴建方式進行疏解。
（四）增設干線公路進出城出入口
按照多點承接、逐級消解的思路，適當增加進出城出入口密度，促進交通流量在路網上的均衡分布。
在高速公路臨近城市主城區路段和繞城公路上適當增加出入口數量，并建設必要的輔道，在保證主線交通安全順暢的前提下，力爭實現高速公路與所有城市快速路、主干路均能有效連接。
根據城市總體規劃和城市綜合交通體系規劃等專項規劃，做好干線公路與規劃城市快速路、主干路以及新城、新區的對接，預留新增進出城出入口建設條件。
進出城高速公路臨近主城區路段和城市繞城公路，出入口平均間距可按不超過4公里設置。
（五）優化調整客貨運樞紐布局
合理布局城市客貨運樞紐，減少其對進出城交通的影響，從源頭上治理城市客貨運樞紐節點擁堵問題。
對于布置在干線公路出入口附近并造成進出城交通擁堵的貨運樞紐、物流園區或商貿市場，要根據城市產業布局、交通條件和物流配送要求，統籌規劃、有序外遷。
對于布置在干線公路出入口附近、易產生大規模客流集散和交通擁堵的客運樞紐，要推進開放式、立體化改造，并增加停車設施供給、加強公共交通銜接，優化樞紐周邊路網和交通組織。
（六）積極引導公共交通出行
根據都市圈和城市群的發展階段、城市規模大小，結合客流特點，加大公共交通設施供給。
在干線公路出入口鄰接的軌道交通站點、公交樞紐站，結合城市停車設施專項規劃的編制實施，統一規劃建設停車換乘設施，引導進出城小汽車交通換乘公共交通出行。
在干線公路臨近主城區路段的同一走廊內，規劃建設連接大城市機場、高鐵站的軌道交通以及市域（郊）鐵路，開設重點旅游景區旅游專線，同時利用既有城際鐵路、干線鐵路、地方鐵路開行市域（郊）列車。
在保障安全運營的前提下，可在干線公路臨近主城區路段研究設置公交專用道，提供便捷、安全、集約的公共客運服務。
（七）加強智能管理和信息引導
加快實施“互聯網+”便捷交通行動，大幅提升道路設施、綜合交通樞紐信息在線化水平，促進互聯互通和開放共享。
以加強干線公路、城市道路和交通樞紐有效銜接為重點，推廣應用新型智能交通技術，提高路網和車輛運行效率。推進高速公路ETC與城市“一卡通”支付系統融合應用，方便公眾換乘出行。逐步探索北斗系統車載應用，研究開發利用北斗衛星定位技術，推動實現無障礙通行支付。
將主要承擔城市道路功能的干線公路路段納入城市交通重點監控區域和信息服務范圍，加強路況、事故預警等信息發布，做好應急處置。
優化城市道路與干線公路緊密銜接的城市區域交通信號控制，綜合采用交通管制、技術手段、經濟手段，合理分流交通出行壓力，緩解交通擁堵狀況。
四、保障措施
（一）加強組織保障
地方人民政府是促進干線公路與城市道路有效銜接的推進主體，要高度重視，明確牽頭部門，抓好貫徹落實。省級有關部門要加強統籌，督促、指導和支持有關城市做好相關工作。國務院有關部門要根據職責分工，研究出臺相應技術標準、管理辦法和扶持政策，加強聯動，共同推動相關工作，緩解城市擁堵，便利公眾出行。
（二）完善標準法規體系
修訂完善干線公路臨近城市主城區路段工程建設技術規范，根據服務功能和安全等要求，合理確定路段限速、出入口間距、標志標線、照明綠化等標準。對于干線公路轉為城市道路的路段，根據所處區位、技術等級和路面狀況等，確定資產價值，加快研究制定相關產權置換、轉讓辦法。研究制定干線公路開行公共汽（電）車的標準規范和管理規則，加快城市公共交通條例出臺，并適時修訂《道路運輸管理條例》和《城市公共汽（電）車客運管理辦法》等。
（三）加大政策支持力度
各級政府要采取有效措施，積極籌措進出城道路建設資金。對承擔干線公路臨近城市主城區路段集散功能的路段、快速聯絡線和立交橋等配套設施，可與該干線公路統籌建設。充分發揮開發性金融作用，創新投融資模式和金融產品，鼓勵通過發行企業債券、引入社會資本等多種渠道進行融資。各級政府研究制定利用既有鐵路開行市域（郊）列車的運營補貼辦法。加大對相關項目，尤其是體現節地技術和節地模式建設項目的土地支持力度，優先保障用地指標。
（四）明確建管養支出責任
城市人民政府與省級交通部門共同協商，根據交通量構成等實際情況，確定公路與城市道路銜接路段的建管養支出責任。因城市規模擴大，干線公路主要承擔城市道路功能的路段，應由交通部門將相關路段移交市政道路部門。
（五）探索體制機制創新
完善地方相關部門之間協調機制，加強公路和道路的協同管理，實現城市道路與干線公路的無縫銜接、一體運營。各級發展改革部門要大膽嘗試，簡化審批程序，加快推進前期工作。各級地方交通運輸、城市建設部門要創新方式，做好項目設計和建設階段的管理。
（六）積極推廣成功經驗
有關部門和地方要及時總結不同類型、不同規模城市在實施方案編制、體制機制改革、投融資模式創新、技術標準修訂、審批程序簡化等方面的成功做法，形成可復制可推廣經驗，盡快在全國推廣應用，為加強干線公路和城市道路有效銜接奠定良好基礎。
本指導意見自發布之日起實施，有效期5年。
國家發展改革委
交 通 運 輸 部
住房城鄉建設部
國 土 資 源 部
2016年6月14日
