目 錄
- 各地軌道交通節地模式總體情況
- 各地軌道交通節地模式簡介
第一部分 各地軌道交通節地模式總體情況
軌道交通地上地下空間綜合開發，是指在城市軌道交通場站綜合體建設中，場站用地及周邊土地統一規劃，地上與地下空間聯動開發，一體化設計和實施商服、住宅及公共配套等的開發模式。通過將軌道交通建設項目與其他非交通開發項目在規劃、設計、投融資、建設、運營等環節統籌考慮，可以更好地滿足城市功能空間需求，促進土地節約利用，同時還兼具為軌道交通建設融資的功能。
一、軌道交通節地模式的主要做法
近年來，部分地區優化城市軌道交通場站單一的建設模式，增加商服、住宅及公共配套等功能，推動土地復合利用，提高土地產出效益。據不完全統計，北京、杭州、廣州等地已開發軌道交通綜合開發項目16個，在建項目10個，已批準建設項目50個，在實踐探索和政策創新中積累了較為豐富的經驗。
北京市五路車輛段項目采取了從地下車站到停車場上蓋多層次、多空間的一體化設計，綜合利用部分負二層為車輛段運用庫房，負一層為住宅配套車庫及設備用房，蓋上為商品住宅和公租房等；咽喉區打造為綠色公共活動空間；落地區地下空間與地鐵站廳層、公交首末站無縫接駁。
上海市開展對蓮花路地鐵站的復合利用改造工作，結合供地周邊的原地鐵站房、公交首末站、社區配套用房和商業，建設綜合性軌道交通上蓋物業，并在站臺廣場地下修建停車庫，形成一站式綜合消費場所。
廣州市萬勝廣場項目通過將地鐵功能與商業開發功能整合，把原本性質單一的線網運營指揮中心與商業開發功能疊加。通過統一規劃、統籌實施，將線網指揮中心優化成大型地鐵上蓋商業廣場。
深圳市前海綜合交通樞紐項目采取“站城一體化”設計理念，地下為軌道線路及地下車庫，通過人行通道串聯軌道車站、公交場站、出租車場站及上蓋物業；地面層為城市廣場；地上二層通過物業的裙樓和連廊與項目周邊地塊連接。
杭州市七堡車輛段項目在滿足綜合維修大樓、控制中心等建筑布置的情況下，對列車停放區、檢修庫等區域的土地進行分層利用，落地區為地鐵車站、地下公共過街通道和停車泊位等居住配套；上蓋區首層為地鐵功能區；二層為公共停車位；三層及以上為綠化、教育、居住等多種業態。
成都市崔家店停車場綜合開發項目依托軌道交通，通過統一開發高效利用土地，將居住、交通、購物、就業高度結合起來。項目地下為雙層地鐵停車場設施；地上為綜合開發項目，可修建二類住宅、商業服務業設施、地鐵線網控制中心、公園綠地及道路。
二、軌道交通節地模式的主要特點
軌道交通地上地下空間綜合開發項目用途復雜，包括地下空間使用權、地面市政道路、公園、住宅、商業等多種用地類型，涉及供地方式、供地價格、規劃手續、權屬登記等各個環節。各地綜合運用多種手段，加強工作管理，創新節地模式，探索符合軌道交通特點的土地利用方式。
- 在制度設計上，制定了管理辦法、編制了專項規劃。
為確保軌道交通綜合開發項目順利實施，加強地上地下空間、軌道交通場站與周邊用地的統籌規劃和協同建設，各地相繼出臺了相關政策文件。
北京市出臺了《關于加強軌道交通場站與周邊用地一體化規劃建設的意見》，優化項目審批和土地供應機制，明確投資分攤和收益分配機制，促進軌道交通設施與城市功能有機融合。
上海市印發了《關于推進本市軌道交通場站及周邊土地綜合開發利用的實施意見》，對軌道交通場站及周邊土地綜合開發的規劃條件、開發方式、開發主體、收益管理作了積極探索。
廣州市印發了《廣州市軌道交通場站綜合體建設及周邊土地綜合開發實施細則(試行)的通知》等政策，支持建設綜合交通樞紐，打造綠色出行交通系統，推進土地集約高效利用。
深圳市在《前海深港現代服務業合作區綜合規劃》基礎上，編制前海開發單元規劃，加強公共交通集散點與上蓋物業開發的聯動，提高項目周邊地區土地能效。
杭州市出臺了《杭州市城市軌道交通地上地下空間綜合開發土地供應實施辦法》、《杭州市城市軌道交通上蓋物業預留工程前期審批指導辦法（試行）》，開展了地鐵車輛段上蓋綜合開發專題城市設計，編制了《杭州市地下空間開發利用專項規劃（2012-2020）》，加強與軌道交通等專項規劃的銜接協調，通過控制性詳細規劃明確重點地區開發利用等內容。
- 在供地方式上，大多采取分層設立建設用地使用權。
依據現有土地供應政策，對符合《劃撥用地目錄》的交通用地部分，仍以劃撥方式供地，其他部分需招拍掛出讓的，主要采取招標、掛牌出讓，也有采取協議出讓、作價出資等方式。
北京市五路車輛段項目采用分層確權，創新立體釘樁方式以綜合服務設備結構轉換夾層底板防水層為界，合理劃分軌道交通與二級開發使用功能，將結構預留階段難以實施的融合性設計理念及軌道交通運營安全等相關要求，納入土地招拍掛文件，由二級競得人接續落實一體化相關事宜。
上海市創新軌道交通綜合開發土地利用方式，鼓勵主體發揮自身優勢，軌道交通建設主體、相關企業可以單獨或聯合設立開發主體，軌道交通場站綜合建設用地可以采取協議方式出讓給開發主體。
廣州市創新采用高程坐標方式，實現軌道交通上蓋用地分層出讓新模式，并根據軌道交通場站綜合體用地的土地來源，同時結合城市更新政策，按不同類別確定不同的收儲補償標準及流程。
深圳市對地下使用權空間進行分層控制，通過技術手段創新，建立三維立體模型明確不同用地空間范圍，理清地下空間邊界關系。將前海綜合交通樞紐上蓋物業項目用地作價出資給深圳市地鐵集團有限公司，項目用地地上和地下空間同時供應給地鐵集團。
杭州市采取差異化供地模式，將空間使用權進一步細化，符合《劃撥用地目錄》的非經營性地上、地下空間，以劃撥方式供應；不具備單獨規劃建設條件的經營性地下空間，以協議方式供應；不具備單獨規劃建設條件的經營性地上空間，可帶技術條件以招拍掛方式公開出讓；具備單獨規劃建設條件或與地鐵場站有地下連通要求的經營性地上、地下空間，以招拍掛方式公開出讓。
成都市采取整體規劃、整體供地、分層登記，建立了在同一宗土地上劃撥與出讓方式相結合、地上與地下項目相結合、經營性用地與市政設施用地相結合的軌道交通上蓋綜合開發項目協議出讓整體供地新模式。
- 在供地價格上，一般按不同用途綜合計算。
對地下空間建設用地使用權的出讓價格確定，因國家層面尚未專門規定，各地實際做法不一。
廣州市萬勝廣場項目地塊出讓合同約定“本合同項目國有建設用地出讓價款未包括地下建筑面積出讓價款。地下車庫按出讓宗地所在地段工業用途基準地價的50%補交土地出讓金；地下商業、商務等經營性用途按地上可售面積成交樓面單價50%計收”。
深圳市前海綜合交通樞紐項目作價出資方案中，為保障現有軌道運營安全引起投資增加等因素，對地上和下空間不單獨確定使用權價格。
杭州市規定，地下空間補辦出讓手續時，地下一層土地出讓金按照基準地價對應用途樓面地價（容積率為2.0）的20%收取，地下二層減半，地下三層不再計繳土地出讓金。按規定補辦出讓手續后，允許地下空間按照最小基本單元分割轉讓。
第二部分 各地軌道交通節地模式簡介
（一）北京市五路車輛段上蓋綜合利用模式
一、基本情況
五路車輛段為北京地鐵10號線和6號線的共用停車場，項目規劃占地23公頃，其中包含地鐵10號線和6號線的換乘站慈壽寺站一部分主體和附屬設施。五路車輛段綜合利用部分建筑規模約33萬平方米，功能為商品住宅、公租房、商業辦公及生活配套服務設施。
二、主要做法
1.規劃設計理念
遵循“公共交通導向（TOD）原則、一地兩用、提升城市公共環境”規劃理念，在滿足軌道交通車輛基地工藝和運營安全的前提下，編制綜合利用規劃方案和市政基礎設施規劃，根據規劃管理部門批準規劃設計條件有關荷載要求，依托軌道交通工程建設程序，利用車輛段上部空間進行綜合開發建設。
2.具體做法
采取從地下車站到停車場上蓋多層次、多空間的一體化設計。綜合利用部分建筑的首層為車輛段的運用庫房，層高9米；二層為住宅配套使用的小汽車庫和住宅配套設備用房，層高4.5米；小汽車庫頂板上部為平均深度1.5米的覆土；蓋上為9 棟住宅。咽喉區層高6米，上部預留1.5米覆土，并綜合景觀設計打造約3萬平方米的綠色公共活動空間。落地區緊鄰地鐵車站，其地下空間與地鐵站廳層、公交首末站無縫接駁。
項目共設置三處上下汽車坡道和五處垂直交通核心筒，滿足交通需求。
三、實踐探索
一是規劃統籌。將車輛基地上蓋確定的規劃設計條件形成結構預留工程方案納入軌道交通工程總體設計方案，同步實現初步設計至施工圖設計的各階段整體同步審查，確保結構一體，為同步建設創造技術條件。
二是分層確權。創新立體釘樁方式，以綜合服務設備結構轉換夾層底板防水層為界，合理劃分軌道交通與二級開發使用功能，作為后續辦理產權手續邊界。
三是市場供地。將結構預留階段難以實施的融合性設計理念及軌道交通運營安全等相關要求，納入土地招拍掛文件，由二級競得人接續落實一體化相關事宜。
四、節地效果
該項目經過合理規劃和復合利用，同時提升了城市區域環境品質和公共服務效率。在土地利用方面，增加了約33萬平方米的綜合利用建設規模，其中包括了商品住宅（483戶）、辦公、商業、公租房（459戶）等多種物業形態，分攤了地鐵建設成本，增加了土地出讓收益，并帶來了商業效益。
一、基本情況
上海市軌道交通1號線蓮花路站已運營超過20年。隨著乘客數量大幅提升，現有站臺存在建筑功能缺失、無法站內換乘、建筑老化等問題，已經不能滿足運營需求。為緩解區域交通壓力，上海地鐵資產投資管理有限公司在取得該站點綜合開發項目用地的土地使用權后，對蓮花路地鐵站開展復合利用改造工作。項目占地17617平方米，其中包括4000平方米地鐵站房及附屬設施，規劃用地性質為商業、交通樞紐綜合用地。
目前現場已施工，預計2020年竣工。
二、主要做法
1.規劃設計理念
加強規劃統籌和區域研究評估，體現公共交通導向（TOD）模式，以場站用地為基礎，適當擴大規劃編制范圍。在軌道交通網絡規劃編制中同步研究各場站綜合開發的總體要求，在軌道交通專項規劃編制中同步研究各場站綜合開發的規劃控制要求。
2.具體做法
在改造過程中，確保公共效益不影響，做到建設中地鐵和公交在改造期全程不停運，并在建成后實現站內可換乘。
將原地面二層側式站臺、展廳拆除，在本次供地范圍的基礎上，結合供地周邊的原地鐵站房、十三條公交首末站、社區配套用房和商業，建設綜合性軌道交通上蓋物業等業態共計建筑面積約50000平方米，供地范圍與周邊保留軌道交通用地的綜合容積率達到2.84。另外，在站臺廣場地下建設地下停車庫約8620平方米，擬設置約258個停車位，實現地表地上復合利用。
三、實踐探索
一是加強軌道交通綜合開發規劃研究統籌。將開發強度適當向軌道交通場站及周邊地塊集中，鼓勵土地集約利用；加強功能復合，探索規劃和土地復合利用方式。
二是創新軌道交通綜合開發土地利用方式。鼓勵主體發揮自身優勢，軌道交通建設主體、相關企業可以單獨或聯合設立開發主體，軌道交通場站綜合建設用地可以采取協議方式出讓給開發主體。
三是明確開發收益用于軌道交通持續發展。將軌道交通場站及周邊土地的綜合開發利用收益應用于軌道交通可持續發展，建設主體所得的綜合開發利用收益優先用于軌道交通建設和運營維護。
四、節地效果
該項目改造完成后，同時提升了城市區域環境品質和公共服務效率。從軌道交通角度看，降低了前期開發成本，提升了地鐵通勤客流。從土地利用角度看，高效集約地利用約1.8公頃商業、綜合交通樞紐用地，改善了周邊居民和商務人群購物、休閑、商務消費環境，帶來了商業效益。
一、基本情況
萬勝廣場位于廣州地鐵4號線和8號線換乘的萬勝圍站上蓋。項目占地面積4.1萬平方米，總建筑面積32萬平方米（其中商業4.6萬平方米，辦公17.7萬平方米，線網指揮中心6萬平方米，停車位1240個），定位為集地鐵指揮中心、商業中心、商務辦公、公交站場為一體的地鐵上蓋綜合物業。
二、主要做法
1.規劃設計理念
創新“出讓+配建”模式。在地塊出讓時，通過設置條件，使得萬勝廣場從地塊最初選址到后期開發，全程由廣州地鐵公司擔任開發主體。在建設地鐵指揮中心時，廣州地鐵公司統籌規劃物業開發與地鐵功能，對地塊進行整合開發，實現同步規劃、同步開發、同步實施和一體化設計。
2.具體做法
廣州地鐵公司對項目主體工程采用BT（政府利用非政府資金來建設某些基礎設施項目）融資建設模式，通過公開招標的形式，選取在地鐵建設中具備雄厚實力的建筑施工單位進行建設，全面保障項目實施。同時，將一部分資金風險轉移到施工單位，減輕地鐵公司資金壓力。
三、實踐探索
一是分類收儲補償軌道交通場站用地。根據軌道交通場站綜合體用地的土地來源，同時結合城市更新政策，按照軌道交通主體是否已自行完成用地征收結案、是否已納入“三舊”改造，以及站場、車輛段、停車場等上蓋板是否已由軌道交通主體投資建設進行分類，按不同類別確定不同的收儲補償標準及流程。
二是試點建設用地使用權分層出讓新模式，分層設定國有土地使用權。在建設用地使用權方面，創新采用高層坐標方式，實現軌道交通上蓋用地分層出讓新模式。同時，為解決交通樞紐不動產登記問題，選取地鐵7號線石壁站、官湖車輛段綜合體作為試點對象，研究解決地下建構筑物所有權邊界、國有建設用地使用權分層設立權屬界限問題，開展多測合一、多證聯辦、推進三維確權登記新模式等技術創新。
四、節地效果及適用范圍
該項目通過將地鐵功能與商業開發功能整合，把原本性質單一的線網運營指揮中心與商業開發功能疊加，促進了城市品質和經濟效益的提升。從土地利用方面來看，通過統一規劃、統籌實施，將原規劃6萬平方米的線網指揮中心，優化成30萬平方米的大型地鐵上蓋商業廣場，帶來了較大的商業價值，提升了上蓋空間的利用效率及土地利用價值。
（四）深圳市前海綜合交通樞紐站城一體化開發模式
一、基本情況
前海綜合交通樞紐及上蓋項目由地下樞紐和上蓋物業兩部分構成。樞紐部分由地下五條軌道線路（已運營地鐵1、5、11號地鐵線，規劃穗莞深城際線及深港西部快線）及口岸和公交、出租、旅游大巴等交通接駁場站構成。總用地面積約20公頃。
前海綜合交通樞紐由政府投資，深圳地鐵集團建設。項目分為近期和遠期兩部分實施。近期建設用地面積116693平方米，主要包括地下的地鐵1、5、11號線車站改造工程，地下交通換乘大廳和社會車輛停車場，地面公交場站、出租車場站及集散廣場以及五條市政道路。遠期建設用地面積99092平方米，主要包括地下的穗莞深城際線及港深西部快軌車站，地面旅游大巴場站、出入境口岸及集散廣場、出租車場站、商業開發和T9塔樓等。
目前地鐵1、5、11號線前海灣站已經開通，穗莞深城際線預計年內將開工，港深西部快線正在規劃中。
二、主要做法
1.規劃設計理念
項目充分體現“站城一體化開發”和構建國際化CBD的規劃設計理念。軌道、交通接駁設施、上蓋物業與周邊街坊進行一體、復合、多功能、高效集約的規劃設計，配合樞紐的建設，實現車站與周邊街區開發相結合的站城一體化開發建設，充分發揮樞紐的觸媒效應和集聚效應，構建以公共交通為導向的國際化CBD新城區。
2.具體做法
樞紐建筑地下六層，其中上面三層為軌道及交通換乘區，下三層為地下車庫，設4900多個停車位。樞紐將設置深港過境口岸及公交、出租、社會車輛、旅游巴士等交通接駁場站，通過地下可直接連通市政道路的周邊建筑，實現站城無縫對接。上蓋開發部分定位為集樞紐立體商業、甲級辦公、國際星級酒店及服務式公寓、商務公寓于一體的超級樞紐城市綜合體，包括9棟超高層塔樓（含裙樓）、地鐵11號線上蓋獨棟商業、遠期樞紐上蓋商業等。總建筑面積預估約215.9萬平方米，其中樞紐地下空間建筑面積88.1萬平方米，上蓋物業建筑面積約127.8萬平方米。
人行交通方面，樞紐內部構建以地下一、二層換乘大廳為核心的四條主要人行通道，串聯軌道車站、公交場站、出租車場站及上蓋物業，實現內部的高效換乘；同時，通過地下、地面和二層人行系統與周邊建筑或地塊連接。
車行交通方面，樞紐交通通過外圍主、次干路及地下道路組織進出交通，物業交通通過內部支路解決進出交通，二者相對分離，實現樞紐與上蓋物業車輛的有效集散。
三、實踐探索
一是規劃管理。以《前海深港現代服務業合作區綜合規劃》、《前海中心啟動區城市設計》、《深圳市軌道交通規劃》為基礎，編制《前海開發單元規劃》，規劃彼此間互提條件，相互協調，保證項目開發符合相關規定。
二是分層設立建設用地使用權。對地下使用權空間進行分層控制，通過技術手段創新，即利用數字模型技術，建立三維立體模型明確不同用地空間的范圍，通過立體確權，理清地下空間邊界關系。
三是整體供應前海綜合交通樞紐和上蓋物業用地。前海綜合交通樞紐用地的地下樞紐以及上蓋物業以作價出資方式整體供應給一個用地主體，實現樞紐與上蓋的一體化設計與實施，有利于軌道交通站城一體化開發，充分發揮土地價值，保障項目建設品質；有利于充分利用軌道上蓋空間，籌集軌道建設資金；有利于提高交通樞紐項目的建設效率，保障軌道交通設施的建設質量和進度。
四、節地效果
前海綜合交通樞紐項目整合了軌道交通、深港過境口岸及公交、出租、社會車輛、旅游巴士等交通接駁場站等多種功能，有效地節約集約利用了過境口岸、交通接駁場站等公共設施用地。同時，樞紐通過地下可直接連通市政道路的周邊建筑，通過立體公共交通與高端城市綜合體無縫連接，將地面空間釋放并還給城市，實現用地的高度復合集約利用。
一、基本情況
七堡車輛段上蓋綜合體項目由杭州地鐵1號線和4號線車輛運營庫、檢修庫、綜合維修大樓、控制中心等地鐵功能建筑和住宅、商業、寫字樓、學校、公園等開發建筑組成，總建筑103萬平方米。
二、主要做法
1.規劃設計理念
踐行“軌道交通地上地下空間綜合開發利用”的理念，在滿足綜合維修大樓，控制中心等建筑布置的情況下，對列車停放區、檢修庫等區域的土地進行分層利用。以《杭州市地下空間開發利用專項規劃（2012-2020）》為基礎，突出地鐵的引領作用，利用地鐵線網建設帶動城市地下空間開發利用，通過“線”（地鐵網線），將“點與面”（地下空間、副中心、重點片區）進行有效連通，形成地下空間網絡。
2.具體做法
采用“高起點規劃、高強度開發、高標準建設”。通過復合利用土地，分層設立土地使用權，建設了9米和13.5米兩層板。其中落地區0米以下為地鐵車站、地下公共過街通道和停車泊位等居住配套；上蓋區0米到9米板之間為地鐵功能區，設置了車輛運營、檢修庫；9米板至13.5米板之間設置有公共停車位，同時也為13.5米板以上的開發建筑設置了停車位；13.5米以上為綠化、教育、居住等多種用途。
三、實踐探索
一是差別供地。在明確城市地下空間所有權屬于國家前提下，城市基礎設施、公共服務設施和人防設施等涉及國家安全和公共利益的地下空間建設用地，符合《劃撥用地目錄》的，以劃撥方式供地；商業、辦公、旅游、娛樂、倉儲等經營性地下空間，以招拍掛方式公開出讓；地表建設用地使用權人申請開發其建設用地范圍內的地下空間，地下軌道交通線路或者地下管廊建設項目涉及的經營性地下空間，可以協議方式供地；已經建成的地下空間，涉及經營性用途的，可以協議方式補辦出讓手續。
二是創新激勵。對已取得地表建設用地使用權的權利人申請開發利用其地下空間，以及穿越市政道路、公共綠地、公共廣場等公共用地的連通通道項目，按照“鼓勵開發、簡化手續”原則，無需按照投資項目審批的繁瑣程序進行用地審批。地下空間補辦出讓時，地下一層土地出讓金按照基準地價對應用途樓面地價（容積率為2.0）的20%收取，地下二層減半，地下三層不再計繳土地出讓金。按規定補辦出讓手續后，允許地下空間按照最小基本單元分割轉讓。
四、節地效果
該項目經過合理規劃建設，提升了土地利用效率和產出效益。在土地利用方面，通過車輛段上蓋再開發，憑空新增綠化用地93畝，小學用地34畝，幼兒園用地18畝，經營性用地293畝，既分攤了地鐵建設成本，也帶來了經濟效益。
一、基本情況
崔家店停車場綜合開發項目地下為雙層地鐵停車場設施，用地面積約130.06畝，地上為綜合開發項目，用地面積約236.9畝，可修建二類住宅、商業服務業設施、地鐵線網控制中心、公園綠地及道路。
項目用地通過協議出讓方式整體供地給成都軌道集團，地鐵停車場已于2017年建成并投入使用，住宅及商業仍在建設中。項目所在區域為成都市老城區，以老舊建筑為主，配套等級較低，土地資源稀缺。
- 主要做法
崔家店停車場綜合開發項目是成都市第一宗地鐵車輛基地綜合開發用地項目，涉及地下空間使用權、地面市政道路、公園、住宅、商業等多種用地類型，在供地方式、供地范圍、供地價格、規劃手續、權屬登記等各個環節均有不同創新，實現項目整體規劃、整體供地、分層登記，建立了在同一宗土地上劃撥與出讓方式相結合，地上與地下項目相結合，經營性用地與市政設施用地相結合的軌道交通上蓋綜合開發項目協議出讓整體供地新模式。
- 實踐探索
一是在地下空間方面，成都市將城市地下空間按開發方式分為結建地下空間和單建地下空間。結建地下空間其地下建設用地使用權隨同地表建設用地使用權一并出讓。單建地下空間利用市政道路、公共綠地、公共廣場等公共用地開發的地下空間視為單建地下空間，其地下建設用地使用權，符合《劃撥用地目錄》的，可按劃撥方式供地；用于經營性用途的地下空間建設用地使用權，通過招拍掛方式公開出讓。
二是同體工程方面。軌道交通場站綜合開發上蓋項目與軌道交通設施多為同體建筑，工程關聯度極高，區別于單一房地產開發項目，按照四川省人民政府規定，涉及住宅用地必須采取拍賣方式。
四、節地效果
項目完工后將形成15棟蓋上多層住宅7.24萬平方米、5棟白地高層住宅6.58萬平方米、辦公酒店3.4萬平方米以及占地37畝的公園綠地，總建筑面積達27.8萬平方米，有效改善片區居民居住環境和市政配套，帶動片區社會經濟綜合發展，提升區域市場價值。整個項目依托軌道交通，通過統一開發高效利用土地，將居住、交通、購物、就業高度結合起來，促進了節約集約用地。
