作者：肖光睿 北京明樹數據科技有限公司創始人兼CEO

我們在幫助各地操盤存量資產盤活項目的時候，不少項目方一上來就問：能不能做REITs？能不能裝進ABS？能不能以特許經營方式引入社會資本？

這個提問順序通常反了。

存量資產盤活不是先挑一個熱門工具，再把資產往里裝；而是先查清資產、權利、用途、運營和債務，再決定是提效、運營、交易、重組，還是融資。

換句話說，盤活的本質，是重新安排資產的使用方式、經營責任、權利結構和資本關系，讓低效資源回到更合適的使用者或運營者手中。融資只是其中一種結果，絕不是唯一答案。

根據我們近百個項目的實踐經驗，結合公開市場資料和持續項目跟蹤，我們把存量資產盤活總結了“21類模式”和“四個階段”。21類模式中，有的是內部管理動作，有的是運營安排，有的是產權或股權交易，有的是金融產品，還有的是增信與價值管理工具。而四個階段，是為項目診斷設置的實務框架，并非法定分類，也不是每個項目都要走完的流程，實踐中關鍵是找準資產當前所處的位置。

先說結論：盤活資產要把三件事想明白

第一，盤活不等于融資。盡管缺錢是當下普遍的痛點，但調劑共享、修舊利廢、減少采購、提高出租率、專業化運營、退出非主業，都可能形成真實的盤活成效。如果資產尚未形成穩定經營，急著上融資結構，往往只是把問題往后推。

第二，資產類型決定規則邊界。行政事業性國有資產、企業國有資產、公共基礎設施、全民所有自然資源資產，適用的授權、評估、交易、收益管理和監督規則并不相同，不能用同一套模板處理。

第三，現金流必須經過驗證。對于經營性資產和擬證券化資產，收費依據、合同關系、歷史流水、賬戶歸集、成本支出和持續運營能力，都要能夠相互印證。賬面估值可以輔助判斷，卻不能替代真實的還款或分派來源。

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先看資產成熟度：四個階段，不是四道必經程序

我們建議用“成熟度”觀察存量資產，比直接按金融產品分類更接近實務?！俺墒於取边@個指標回答的是：這項資產當前最需要解決什么問題，以及下一步能夠承受多復雜的交易結構。

第一階段：先把資產用起來

這一階段解決的是閑置、重復配置和低效使用。典型動作包括自用優化、修舊利廢、調劑共享、公物倉、用途調整和公開出租。

對行政事業單位尤其如此：少買一批設備、少租一處辦公場地、降低一筆維護支出，本身就是可以核驗的盤活成果，沒必要為了“資本化”而資本化。

第二階段：把運營做實，把現金流做清

有些資產并不缺資源，缺的是運營能力；有些項目看上去有收入，合同、收費、回款和成本卻對不上。這時應優先考慮委托運營、聯營合作、合同能源管理、符合條件的特許經營等安排。

能否繼續向融資端延伸，取決于現金流是否真實、合法、穩定、可歸集、可審計。非經營性資產完成提效后可以繼續持有，不必強行進入資本化階段。

第三階段：通過交易和重組重新配置資源

當原持有主體不再適合繼續持有或運營，便需要研究資產轉讓、股權交易、兼并重組、作價出資、債務重組等路徑。

這一階段最容易被低估的并非成交價格，而是交易背后的債務、人員、稅費、合同承繼、治理安排和后續資本開支。價格談妥只是起點，責任能否交割才決定項目能否落地。

第四階段：融資、證券化與資本循環

抵質押融資、融資租賃、ABS、ABN、CMBS和基礎設施REITs，都屬于在合格底層資產之上搭建的融資或資本退出工具。

這些依賴清晰的權利關系和可持續的還款或分派來源，而不是依賴一個足夠高的評估值。只有達到相應成熟度的經營性資產，才值得繼續投入成本研究證券化。

實務提醒｜四個階段之間沒有統一的先后順序。閑置設備通過調劑即可完成盤活；非主業資產可以直接依法處置；困境企業可能先做債務和治理重組；只有具備經營基礎的基礎設施，才有必要繼續培育現金流并研究證券化退出。

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21類盤活模式：分別解決什么問題

我們把 21類盤活模式按內部提效、專業運營、交易重組、融資證券化、增信與價值管理分成了五組，每一種模式都先回答“解決什么問題”，再提示適用場景和落地邊界。

第一組｜內部管理與使用效率提升

01 ?自用優化與修舊利廢

這是最容易被忽略、但最應該先做的一步。通過空間重排、設備維修、跨部門共用和采購替代，讓仍有使用價值的房屋、車輛、設備、軟件和辦公空間繼續發揮作用。

落地判斷｜判斷成效不能看有沒有交易收入，而要看減少了多少新增采購和運維支出。前提是臺賬能夠說明資產在哪里、由誰使用、狀態如何、維護成本多少、還有多長剩余壽命。

參考案例｜黑龍江財政監管局曾對127把老舊辦公椅集中翻新，并對使用超過6年的電子設備維修后繼續使用，以小額維修投入替代新增采購。（來源：財政部公開信息）

02 ?調劑共享與公物倉

調劑共享的邏輯，是把一方的閑置變成另一方的使用。行政事業單位的通用設備、辦公家具、科研儀器、車輛和臨時機構資產，通常都具備先行篩查的價值。

落地判斷｜這類項目的難點不在平臺上線，而在資產清查、狀態更新、需求匹配和調撥審批能否閉環，以及是否真正與預算和采購管理聯動?？鐚蛹?、跨地區或涉及特殊資產時，仍要按相應權限執行。

參考案例｜泉州市通過公物倉調劑50臺醫療設備，賬面原值694.94萬元，把一方閑置設備轉到有現實需求的單位，直接減少重復購置。（來源：財政部公開信息）

03 ?用途調整與改造再利用

閑置房屋、老廠房、園區空間和場館，往往不是“沒有價值”，而是原有功能與當前需求錯位。通過功能調整和必要改造，可以重新導入公共服務或市場需求。

落地判斷｜改造方案必須先過規劃用途、土地條件、消防、安全、環保和建設審批幾道關。用途調整不是規避用途管制的捷徑；前置手續不完整，后續招商、融資和退出都會留下障礙。

參考案例｜佛山創意產業園由舊廠區改造而來，改造前約8萬平方米廠房空置率一度達到80%，后通過業態重塑轉為文創園區，并入選國家發展改革委盤活存量資產典型案例。

04 ?出租出借與集中招租

對暫時沒有調劑需求、但外部租賃市場較明確的房屋、場地和設備，保留產權并取得租金，通常比長期空置更合理。將分散房屋統一交由專業主體運營，可以統一發布招租信息、篩選承租人、簽訂合同、收取租金，并按統一標準開展日常巡檢和維修養護。

落地判斷｜實務上要盯住審批權限、評估或定價、公開招租、租金歸集和欠費處置。明顯不合理的租期、低價、免租或關聯安排，既可能造成國有權益損失，也可能被認定為以租代售、規避處置程序。

參考案例｜南京市建康路一處國有房產出租項目吸引25家意向方，經過75輪競價，以3116.43萬元成交，增值率84%，體現了公開競價對價格發現的作用。（來源：南京市公共資源交易中心）

第二組｜專業運營與收益培育

05 ?委托運營與管理輸出

產權和基礎權利關系不變，由專業機構負責招商、收費、維護、客戶服務或日常管護，資產方支付管理費，或按約定分享增量收益。園區、商業物業、場館、停車和文體旅項目較為常見。

落地判斷｜合同不能只寫一個籠統的“運營權”。經營授權、成本承擔、收入歸集、績效指標、信息報送、重大維修和退出機制都要寫清。公益性自然資源資產更應把保護、修復和管護績效放在收入指標之前。

參考案例｜六安市將市區公園、元亨博物館、文廟等經營權委托市文旅投公司統一運營，在保留公共開放功能的基礎上明確可經營項目，形成“公益責任不變、經營資源整合、專業平臺運營”的盤活路徑。（來源：六安市財政局）

06 ?聯營合作與收益分成

資產方提供合法可使用的資產或權益，合作方投入資金、技術、品牌和運營能力，適合老廠房、產業園、酒店、場館、文體旅項目和生產設備等需要“資源+能力”組合的場景。

落地判斷｜聯營最怕權責失衡：資產方承擔長期投入，合作方卻掌握經營和關聯交易。因此要把投入定價、治理機制、預算約束、收益分配、關聯交易和退出安排放在同一張談判桌上。涉及國有資產長期排他性經營、作價出資等事項的，不能借“合作”之名繞開評估和公開程序。

參考案例｜沈陽副食集團依托二、三級企業引入社會資本，組建18家合資公司；新組建的合資公司按照第三方評估價格租用集團閑置房產和場地，形成“股東+房東、分紅+房租”的收益結構。該做法入選國家發展改革委“全面創新改革試驗百佳案例”。（來源：國家發展改革委《全面創新改革試驗百佳案例之九十六——“引民資+抓治理+重監管”混合所有制改革助推國有資本提質增效》）

07 ?特許經營：TOT與ROT

對符合特許經營領域和項目條件的基礎設施、公用事業項目，可以依法選擇特許經營者，在約定期限內投資建設、改造并運營，通過使用者付費等市場化經營收入取得合理回報。TOT側重存量項目移交運營，ROT則包含改造責任。

落地判斷｜這不是一般商業項目的招商標簽，項目必須符合國家發展改革委PPP新機制要求：具有明確的使用者付費渠道，依法完成特許經營方案審核，通過公開競爭選擇特許經營者，最大程度鼓勵民營企業參與，并按規定納入全國PPP項目信息系統，接受投資管理、運營評價和全過程信息披露。項目屬性、收費依據、存量債務、資產交付、改造義務、績效標準、價格調整和期滿移交都要事先約定，固定回報、項目保底和新增地方政府隱性債務是紅線。

參考案例｜?？h城鄉供排水一體化項目（城區供水）已納入全國PPP項目信息系統，采用TOT方式對存量城區供水資產實施特許經營，不涉及新建、改擴建。項目通過公開競爭引入特許經營者，2025年政府采購網已公布特許經營初步協議，表明項目已從方案入庫推進至協議實施階段。（來源：全國PPP項目信息系統、鶴壁市政府采購網）

08 ?合同能源管理

節能服務主體先行實施節能改造，再通過節能效益分享、能源費用托管或保證節能量等方式回收投資。此類模式下，公共建筑、園區、工業設備、照明和供熱系統是常見應用場景。

落地判斷｜這個模式最終要靠計量說話?；鶞势谠趺催x、基準能耗是否合理、節能量由誰核證、設備歸誰、運維由誰承擔、收益怎么結算，都要能夠經受復核。沒有連續計量和可信基線，收益分成就失去依據。

參考案例｜無錫市民中心于2018年啟動能源費用托管，覆蓋110個工作部門、35.98萬平方米建筑面積。運行5年來，總能耗下降42.77%，累計節約能源費用1826.3萬元，并入選國家機關事務管理局、國家發展改革委、財政部發布的公共機構能源費用托管典型案例。（來源：無錫市機關事務管理局、國家機關事務管理局）

09 ?公共資源有償使用

PPP新機制實施后，特許經營被嚴格限定在具有明確使用者付費渠道的基礎設施和公用事業固定資產投資項目。在這一監管背景下，公共場地、公共空間、停車泊位、廣告設置權、公園配套服務設施等公共資源的有償使用，成為近年地方盤活存量資源較多采用的方式。場地、設施、空間及其附屬經營權益，在權利基礎和公共服務邊界清楚的前提下，可以依法配置使用或經營機會，將長期閑置、分散低效的公共資源轉化為可持續的服務和收益。

落地判斷｜項目首先要確認資源由誰持有、誰有權授權，隨后明確資源目錄、經營內容、配置期限、定價機制、公開程序、收益性質和預算或非稅收入管理要求。不能用一個籠統的“整體經營權”，替代依法應當履行的國資交易、政府采購、特許經營或行業審批程序。

參考案例｜蘭州市主城四區直管公房和公租房經營管理提質增效項目，在不改變房屋權屬、住房保障功能、租金政策和政府監管責任的前提下，引入市場化運營主體，并通過統一房源臺賬、合同管理、租金收繳和維修服務等信息系統，重構運營管理流程，運營管理人員由391人優化至50人，預計每年節約人員成本約2700萬元；項目形成財政非稅收入18.19億元，并預計每年新增相關稅收約2170萬元。（來源：中國財政《以財政科學管理賦能改革，以現代綜合治理護航高質量發展》）

10 ?自然資源資產配置

2026年7月，中辦、國辦印發《關于完善自然資源資產管理制度體系的意見》，自然資源資產配置由單項資源處置進一步轉向“摸清家底、健全產權、整體保護、高效配置、收益管理和監督考核”的全鏈條管理。土地、礦產、森林、草原、濕地、水、海洋等全民所有自然資源資產，應在統一調查監測、確權登記、國土空間規劃、用途管制和生態保護修復的基礎上，依法采取出讓、租賃、作價出資、聯營、承包經營等方式配置，并通過配置合同明確各方權利義務，實施全生命周期管理。

落地判斷｜最新政策提出探索編制自然資源資產配置方案，區分公益性與經營性資產，劃定儲備片區和配置單元，統籌考慮資源儲備、配置、價值實現和收益管理。但組合配置不是籠統“打包”：只有在特定國土空間內，同一主體確需整體使用多種自然資源資產時才可研究采用；各類資源的使用條件、開發要求、價格、收益和生態修復責任仍須分別識別。文旅、游船、廣告等一般經營權，也不能因與自然資源項目組合就被認定為自然資源資產權利。

參考案例｜桃江縣“桃花江竹?！表椖繉薪ㄔO用地使用權、集體經營性建設用地使用權、林地經營權、林木所有權和使用權、竹林碳匯權益等五類權利組合供應，于2025年以7.89億元成交。（來源：湖南省自然資源廳、湖南省林業局）

第三組｜資產交易、股權交易與重組

11 ?資產出售與產權轉讓

當資產不再承擔核心功能、繼續持有成本較高，且外部主體更有運營能力時，依法轉移所有權或相關產權，可以回籠資金并退出低效、閑置或非主業資產。

落地判斷｜交易價款只是賬面上的第一行。稅費、人員、債權債務、存量合同、瑕疵責任、歷史欠費和后續投入，都會改變真實回收價值。涉及企業國有資產交易的，應完成決策、審計評估、權利核驗并履行適用的公開交易程序。

參考案例｜2019年，中石化資產經營管理公司安慶分公司將港貯、液化氣設施通過北京產權交易所公開掛牌，采用“資產轉讓網絡競價+資產拆除密封報價”的方式確定受讓方。項目吸引10家意向方進行83輪報價，扣除拆除費用后的資產成交價格為3875.4萬元，較625萬元凈評估值增值520%，并入選國家發展改革委盤活存量資產典型案例。（來源：國家發展改革委，發改辦投資〔2022〕1023號）

12 ?股權轉讓與增資引戰

當資產、資質、團隊和合同難以拆分，以公司作為交易單元通常更有效。老股轉讓可以回收資金，增資則更適合引入產業資本、技術和管理能力。

落地判斷｜股權交易承接的是一個完整企業，而不只是一組資產。表外負債、歷史擔保、關聯交易、未決訴訟、控制權安排和持續資本開支，都可能顯著影響估值。項目盡調應同時覆蓋財務、法律、稅務和業務。

參考案例｜徐工有限混改中，原股東實施54億元股權轉讓，同時引入12家戰略投資者和員工持股平臺增資156.56億元，把資本引入與治理優化同步推進。（來源：國務院國資委）

13 ?兼并重組與專業化整合

停車、園區、酒店、物業、能源和市政服務等同質資產分散在多個主體時，可以通過重組整合到專業平臺，形成統一管理、規模運營和后續資本運作基礎。

落地判斷｜但“劃到一個公司名下”不等于完成整合。治理、人員、合同、財務、業務系統和考核機制不統一，只會把分散低效變成集中低效。整合前應把協同收益與遷移成本放在同一模型里測算。

參考案例｜2025年，四川將川投集團與省能投集團以新設合并方式組建四川能源發展集團，成立時總資產超過3900億元，推動解決省屬能源企業布局分散、業務同質化等問題。（來源：國務院國資委、四川省國資委）

14 ?作價出資與合資運營

對適合長期合作、不宜簡單賣斷的資產或權益，可以在依法具備出資條件的前提下作價投入企業，以股權形式分享長期經營收益。

落地判斷｜關鍵不是“評一個值”這么簡單，而是先確認該項權利是否可轉讓、可出資，隨后完成評估、決策、登記，并明確公司治理和退出機制。自然資源所有權、使用權或公共資源經營權能否出資，必須按具體權利類型逐項判斷。

參考案例｜云南能投曲靖垃圾發電項目將原有機器設備作價3500萬元投入新設項目公司并取得35%股權，其余資產租賃給項目公司使用，以“出資+租賃”方式引入專業方實施提標改造。（來源：國家發展改革委盤活存量資產典型案例）。

15 ?債務重組、債轉股與破產重整

對杠桿較高、短期償債困難，但仍有市場需求、資產價值或經營修復可能的企業和項目，可以通過展期降息、調整清償安排、債轉股或引入重整投資人改善資本結構和治理。

落地判斷｜重組方案要建立在真實資產價值、償債能力、債權順位、擔保結構和經營修復計劃之上。如果底層需求已經消失、資產無法正常使用、現金流也沒有恢復路徑，單純拉長期限并不會消除風險。

參考案例｜山東鐵投集團引入戰略投資者，并獲得農銀投資、中銀投資合計16.14億元市場化債轉股資金，定向償還濟青高鐵項目存量債務，在不改變基礎設施運營功能的前提下優化資本結構。（來源：國家發展改革委盤活存量資產典型案例）。

第四組｜融資與證券化工具

16 ?抵押貸款及應收賬款、收費權質押融資

權利清晰、具備穩定經營收入和還款能力的企業或項目，可以用依法可抵押或質押的資產、應收賬款或收費權增信，取得銀行等金融機構融資。

落地判斷｜基礎合同、收費依據、債權真實性、可轉讓性、歷史回款、登記狀態和賬戶控制必須逐項核驗。抵質押物只是風險緩釋措施，第一還款來源仍然是經營現金流；高估值不能彌補償債能力不足。

參考案例｜湖南云陽建設工程有限公司將對茶陵縣住房城鄉建設部門的應收賬款在中登網辦理質押登記，獲得2000萬元流動資金貸款。（來源：湖南省地方金融管理局）

17 ?融資租賃與售后回租

企業將符合條件的設備等租賃物出售給租賃公司并繼續使用，再以租金分期償付融資成本。生產、能源、交通和園區設備較為常見。

落地判斷｜租賃物必須真實存在、權屬清晰、可識別、在持續使用中，并具有一定處置價值。真實性、購買價款、使用狀態、抵押查封情況和租金覆蓋能力缺一不可；虛構租賃物、重復融資和明顯不合理估值都是高風險信號。

參考案例｜海西金融租賃以福建晉工機械有限公司現有生產線為租賃物，提供6600萬元售后回租融資。企業在不影響生產線持續使用的情況下，將存量固定資產轉化為流動資金，緩解技術研發和日常經營的資金周轉壓力。（來源：中共福建省委金融委員會辦公室）

18 ?ABS、ABN與CMBS

租金、收費和應收賬款等基礎資產能夠產生穩定、可預測的現金流時，可以通過專項計劃、資產支持票據等載體發行證券或票據，盤活未來現金流。

落地判斷｜項目準備的核心是基礎資產篩選、法律關系核驗、賬戶歸集、風險隔離、增信安排和持續信息披露。數智化系統可以提高證據質量和持續監測能力，卻無法修復虛假交易、無效權利或不可持續的還款來源。

參考案例｜百聯資控以五處物業在特定期間產生的租金等現金流為支持，于2021年發行國內首單城市更新CMBS，儲架規模50億元、首期6.5億元，評級AAA。（來源：上海市商務委員會、百聯集團公開披露）

19 ?基礎設施REITs

基礎設施REITs于2020年啟動試點。經過首發、擴募和資產類型逐步擴圍，國家發展改革委于2024年印發發改投資〔2024〕1014號文，推動項目由試點申報轉入常態化發行；2025年版行業范圍清單又作了動態調整。所謂“常態化”，是申報規則、推薦程序和首發擴募機制更加穩定，收益與估值更多交由市場判斷，并不意味著降低合規、運營和現金流門檻。其核心仍是以成熟資產回收資本，形成“投資—運營—退出—再投資”的循環。

落地判斷｜項目首先要落在現行行業范圍內，做到權屬清晰、資產完整、投資和用地手續合規、依法可轉讓，運營成熟并具有穩定、可預測的現金流；涉及PPP或特許經營的，還要符合新機制及全國PPP項目信息系統要求。原始權益人與基金管理人是申報第一責任人，要對材料真實性、合規性和完備性負責，并審慎處理收入預測、估值、稅務、運營管理和風險披露。原始權益人原則上還應具備持續擴募的資產儲備。凈回收資金主要用于在建、新建或改擴建項目及存量資產收購，補充流動資金等用途原則上不超過15%；發行完成后2年內使用率原則上不低于75%，3年內應全部使用完畢。REITs是成熟資產的資本退出工具，不是所有盤活項目的默認終點。

參考案例｜平安寧波交投杭州灣跨海大橋REIT以杭州灣跨海大橋收費經營權為核心底層資產，于2024年12月在上交所上市，募集規模80.88億元。寧波市屬綜合交通投融資平臺寧波交通投資集團有限公司是主要原始權益人之一，其凈回收資金主要用于通蘇嘉甬鐵路（浙江寧波段）等交通基礎設施建設，形成存量大橋資產退出與新增交通投資的循環。（來源：上海證券交易所、基金招募說明書）

第五組｜增信與價值管理工具

20 ?綠色金融與生態權益融資

對具備明確綠色屬性、可核驗環境效益和穩定還款來源的存量項目，可以通過綠色貸款、綠色債券、碳排放配額等環境權益融資，為節能降碳、污染治理、清潔能源和綠色改造引入資金。這類工具既可以支持存量設施提質升級，也可以盤活依法形成、具備計量和交易基礎的生態環境權益。

落地判斷｜項目是否“綠色”，應按現行支持范圍和專業標準認定，并持續核驗資金用途、環境效益和信息披露。以碳排放配額等權益融資，還要確認權利歸屬、登記狀態、履約需求、價值波動和處置路徑。綠色屬性可以改善融資條件，但不能替代真實的項目收益和第一還款來源，更不能借綠色標簽包裝不合規融資。

參考案例｜紹興中成熱電以碳排放配額作為質押物，取得6000萬元貸款，把碳排放履約資產轉化為融資增信條件。（來源：生態環境部）

21 ?數據資產價值管理與運營

數據資產盤活不是簡單完成登記、入表、評估或質押，而是把合法取得、持續更新的數據資源，經過分類分級、質量治理和場景開發，轉化為可以改善經營、提升公共服務或形成產品收入的能力。其價值實現方式可能包括內部應用、授權運營、數據產品和服務、合規流通以及融資增信。

落地判斷｜項目應先回答數據從哪里來、可以怎樣使用、由誰維護、能否持續更新，以及應用效果和收益能否驗證。數據資源入表是一種會計處理，登記不當然確認排他性權利，評估值也不等于可實現的交易價格。只有完成來源合規、權利責任界定、質量治理、產品化和應用驗證，才有條件進一步討論交易或融資。

參考案例｜“中信建投—金融街證券—青島數據—青島融擔—數據資產1期資產支持專項計劃”于2026年5月在深交所設立，發行規模5.32億元。專項計劃以單一資金信托受益權為基礎資產，底層信托貸款以純數據資產作為核心質押物，并由專業擔保機構提供增信，被市場稱為全國首單純數據資產ABS。（來源：深圳證券交易所、聯合資信）

03

模式匹配還要再看兩層：持有主體與資產屬性

在選擇存量資產盤活模式時，還要進一步區分兩個維度：持有主體決定誰有權決策、需要履行什么程序、收益如何管理；資產屬性則決定可以交易什么權利、能否形成經營收益，以及適用哪些監管規則。

第一層：先看持有主體——決定授權、程序和收益管理

1. 行政事業單位：先提效，再談收入

行政事業性國有資產應優先保障履職和事業發展需要，并在規定權限和程序內開展共享、調劑、出租和處置。實務重點是臺賬、公物倉、集中招租以及資產管理與預算采購的聯動。

評價這類項目，不能只問回籠了多少錢，還要看減少了多少新增采購、降低了多少維護成本、釋放了多少辦公和公共服務空間。

2. 國有企業：經營改善、專業整合和非主業退出并重

國有企業可用工具較多，但仍應圍繞主責主業、資本回報和風險控制排定優先級。園區、物業、停車、能源等有經營基礎的資產，通常先統一合同、運營和現金流；同質分散資產可以研究專業化整合；長期低效、缺少協同的非主業資產，則應依法處置或重組。

當前環境下，不少新增融資首先用于置換到期債務，本質上仍是借新還舊。這可以緩解短期流動性壓力，卻不會自動改善資產利用率、運營效率和經營現金流。判斷一項融資是否真正有助于盤活，要同時看資金投向和還款來源：募集或回收資金應主要用于存量資產改造、運營提效，或者符合主業方向的新增投資；融資本息應主要由可驗證的經營現金流覆蓋，不能長期依賴續貸和再融資維持。

實踐中，個別地方國企的新增融資并非由自身經營項目和現金流支撐，而是用于承接政府融資任務或接續與政府責任相關的到期債務；如果償債最終依賴財政資金、政府承諾或其他變相兜底，就可能形成或新增地方政府隱性債務。這類債務接續既不能認定為市場化融資，也不能作為資產盤活成效。

第二層：再看資產屬性——決定經營邊界和價值實現方式

3. 基礎設施資產：先看收費、運營和公共服務責任

基礎設施盤活不能從“項目有收費”直接跳到融資。先要分清資產所有權、運營權和收費權：委托運營解決“誰來管”，特許經營解決“誰投資運營并承擔風險”，ABS和基礎設施REITs則要求項目已經形成穩定現金流。特許經營項目還要符合PPP新機制的適用范圍和使用者付費要求。

關鍵不是有沒有收費，而是能否形成可持續凈現金流：收費是否有依據、需求是否穩定、調價機制是否明確；收入扣除運營、維修和更新改造支出后，能否覆蓋債務本息和合理回報。涉及公共服務的，還要明確服務標準、政府責任和期滿移交。前述條件不成立，歷史流水再多，也不具備融資和證券化基礎。

4. 自然資源資產：先有權利賬和空間賬，再研究配置

2026年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于完善自然資源資產管理制度體系的意見》，將管理鏈條明確為“有什么—值多少—由誰管—怎么管護—如何配置—收益實現—如何監督—如何考核”。因此，項目篩選不能只看一份評估報告或一個經營方案，而要先建立能夠持續更新的資產賬和責任賬。至少要查清實物量和價值量、使用權狀況、履職主體、保護約束、管護成本和收益去向，再區分公益性與經營性資產：公益性資產以持續管護和生態績效為主；經營性資產才進一步研究收儲、必要的前期開發、臨時利用或市場化配置。相關收入應納入政府預算，配置合同還要覆蓋利用、管護、修復和退出等全生命周期責任。

5. 數據資產：先形成應用價值，再討論入表、估值和交易

數據資源能否成為可管理、可計量、可運營的資產，首先取決于來源是否合法、持有和使用邊界是否清楚、質量是否穩定，以及能否在具體業務場景中持續產生經濟利益或公共服務價值。對數據資產的判斷，不能停留在“有多少條數據”，更要回答數據從哪里來、可以怎樣使用、由誰維護、更新頻率如何、使用效果能否驗證。

實務上應從資源盤點、合規審查、權利和責任界定、質量治理、產品或場景開發、價值驗證到持續監測，形成完整閉環。數據資源入表是一種會計處理，登記不當然確認排他性權利，評估值也不等于可實現的交易價格。只有當數據與真實場景、持續需求和可驗證收益結合起來，才有必要進一步研究授權運營、產品服務、合規流通或融資增信。

04

四個高頻復合場景：城市更新、停車場、屋頂光伏與公園景區

城市更新項目，以及停車場、屋頂光伏、公園景區等資產盤活，是我們實踐中經常遇到、市場需求也較為集中的項目類型和資產類別。它們通常不與前述某一種模式一一對應，而是同時涉及多類資產、權利和現金流，需要組合運用多種盤活方式?；谖覀兊捻椖繉嵺`，下面單獨談談這四類高頻復合場景。

城市更新項目最容易被一個整體項目名稱遮住內部差異。一個片區可能同時包含公益性道路管網、待改造建筑、可出租空間、公共服務設施和新增產業載體。實踐中，我們通常先區分公共投入、經營性資產和能夠形成現金流的項目單元，再分別匹配用途調整、出租、委托運營、聯營合作、資產或股權交易等工具。單純的環境整治或立面改造不當然屬于資產盤活；只有空間用途、運營主體或權利關系發生實質調整，并形成可持續現金流的部分，才納入盤活范圍。

停車場項目看似標準，實際可能同時涉及停車設施、公共泊位資源、收費運營和平臺系統。保留設施產權并交由專業機構收費運維，通常屬于委托運營；依法配置公共停車資源經營權益，可能屬于公共資源有償使用；涉及新建或改擴建固定資產投資且符合PPP新機制要求的，才可能采用特許經營。將分散停車場統一接入平臺、統一合同和收繳規則，則屬于專業化整合；運營現金流穩定后，才進一步研究融資或證券化。

屋頂光伏項目同時包含屋頂空間使用、設備投資、能源服務和電費收益。實踐中要先看誰投資、誰持有設備、誰使用電力以及收益如何分配：僅出租屋頂空間屬于出租；資產方提供屋頂、合作方投資并按約定分成，屬于聯營合作；公共機構通過節能效益分享或能源費用托管引入社會資本，通常屬于合同能源管理；既有光伏設備開展售后回租，才進入融資租賃。多個分散屋頂統一開發，還會疊加專業化整合和集中運營。

公園景區項目更為典型，它往往同時包含公益開放、生態保護、自然資源、設施設備、經營空間和服務項目。實踐中，我們先把免費開放、生態保護和基本服務責任作為邊界，再拆分停車、商業、體育、活動、研學、廣告、門票、索道、景交和游船等經營單元，逐項核驗權利來源和現金流。根據具體結構，可以采用出租、委托運營、聯營合作、公共資源有償使用或專業化整合；森林、水體、林地等自然資源權利則要單獨識別，不能籠統裝入所謂“整體經營權”。

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數智化不是“第22種模式”，而是貫穿盤活全周期的能力底座

明樹團隊長期采用“數據+咨詢+軟件”的服務模式：從投融資咨詢出發，逐步延伸到資產全生命周期的數智化管控。三類能力并非簡單疊加，而是天然銜接——咨詢負責識別問題和設計路徑，數據支撐資產診斷與方案測算，軟件承接交易實施、運營監測和持續優化。無論是國有資產管理系統、高速公路引流增收算法，還是停車場智慧調度或文旅景區數據資產管理系統，我們始終關注的都不是“建一個系統”，而是系統能否真正幫助資產看得清、方案算得準、交易協同更高效、運營風險管得住。

也正因為如此，我們更愿意把數智化理解為資產盤活和運營提升的能力底座，而不是一種獨立的交易方式，更不是簡單地把紙質臺賬搬到線上、再做一塊展示大屏。它真正要解決的是：讓資產事實、權利事實、經營事實和交易事實能夠相互校驗，并在項目篩選、方案測算、交易實施和投后運營中持續更新，把一次性的項目方案逐步轉化為可驗證、可復盤、可持續的運營能力。

第一層：看得清，形成可核驗的資產畫像。以統一編碼連接實物位置、權利狀態、規劃用途、使用主體、合同期限、抵押查封、維護投入和歷史收益，讓管理者不僅知道“有什么”，還知道“能不能用、由誰負責、目前卡在哪里”。

第二層：算得準，識別盤活機會并比較方案。圍繞空置率、利用率、出租率、收費率、回款率、單位運營成本和剩余期限建立指標口徑；在數據基礎較好的場景中，再用規則模型、現金流預測和壓力測試比較自營、出租、合作運營、處置或融資等路徑。智能模型用于縮小判斷范圍，不能替代確權、評估、法律盡調和專業決策。

第三層：交易快，降低核驗與協同成本。把權證、批復、合同、發票、回款、工程和運營資料沉淀為結構化項目檔案，形成可授權、可追溯的數據空間；再依據資產條件、投資偏好和模式要求開展項目分層與供需匹配，減少重復取數、重復盡調和信息口徑不一。

第四層：管得住，把簽約結果轉化為持續經營結果。圍繞租金和收費歸集、服務質量、設備運行、維護投入、節能量、生態修復、債務償付和重大合同節點設置動態監測與預警，及時識別偏離預算、履約不足和現金流惡化。盤活完成的標志不是合同簽署，而是經營改善能夠持續兌現。

平臺建設不宜一開始就追求“全量接入”和功能大而全。更可行的路徑，是從一個有明確責任人、明確數據源和明確評價指標的場景切入，例如降低空置率、加快租金回收、壓降單位能耗或提高合同履約率；先跑通“發現問題—匹配模式—形成方案—執行跟蹤—結果評價”的閉環，再逐步擴展。

衡量數智化成效｜不應只看接入了多少資產、建設了多少功能，而要看資產核驗和方案論證周期是否縮短、交易協同成本是否下降、利用率和回款率是否改善、風險是否更早暴露，以及盤活結果能否被持續驗證。

06

21類模式全景圖解決“有哪些路”，項目診斷回答“怎么走”

本文列出21類模式，不是讓項目方從中任選一種，更不是把資產套進最熱門的工具。真正進入項目時，第一步仍然是判斷：這項資產究竟要解決什么問題，已經具備哪些條件，哪些約束不能繞開。

同一類資產，可能因為持有主體、權利狀態、用途條件、現金流成熟度和債務責任不同，得到完全不同的答案?？雌饋怼澳茏觥钡哪Ｊ?，不一定合規；結構上“能搭”的交易，也不一定能夠持續。

因此，這張全景圖解決的是“有哪些路”，下一步更重要的問題是：一項具體資產應該走哪條路，需要補齊哪些前置條件，又在哪些地方必須停下來。

# 主要政策與案例來源

國務院辦公廳：《關于進一步盤活存量資產擴大有效投資的意見》（國辦發〔2022〕19號）。

中共中央辦公廳、國務院辦公廳：《關于完善自然資源資產管理制度體系的意見》（2026年7月4日）。

國務院辦公廳：《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（國辦函〔2023〕115號）。

國家發展改革委等六部門：《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（2024年第17號令）。

國家發展改革委：《關于全面推動基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）項目常態化發行的通知》（發改投資〔2024〕1014號）。

財政部：《關于盤活行政事業單位國有資產的指導意見》（財資〔2022〕124號）。

財政部：《關于強化制度執行 進一步推動行政事業性國有資產管理提質增效的通知》（財資〔2024〕155號）。

財政部：《關于依托預算管理一體化系統建立全國行政事業單位國有資產調劑共享平臺的通知》（財資〔2024〕175號）。

財政部：《中央行政事業單位國有資產使用管理辦法》（財資〔2024〕116號）。

財政部等：《市政基礎設施資產管理辦法（試行）》（財資〔2024〕108號）。

國務院：《行政事業性國有資產管理條例》（國務院令第738號）。

國務院國資委、財政部：《企業國有資產交易監督管理辦法》（國務院國資委、財政部令第32號）。

國務院國資委、財政部：《關于企業國有資產交易流轉有關事項的通知》（國資發產權規〔2022〕39號）。

財政部：《關于加強行政事業單位數據資產管理的通知》（財資〔2024〕1號）。

國家發展改革委辦公廳：《盤活存量資產擴大有效投資典型案例》（發改辦投資〔2022〕1023號）。

案例信息還參考財政部、國務院國資委、生態環境部、國家機關事務管理局、地方政府及其國資監管、自然資源、公共資源交易等部門公開披露；文中數據以相應公開信息為準。

說明｜本文為截至2026年7月的公開政策與項目實務框架梳理，不構成對具體項目的法律、財務、稅務、評估或融資意見。具體項目應以屆時有效的法律法規、政策文件、監管口徑和專業機構盡調結果為準。